I OSK 1111/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 2030/09 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia zachowania prawa do lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. (znak [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia zachowania prawa do lokalu mieszkalnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] sierpnia 2009 r. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. M. K., na podstawie art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.) [dalej: ustawa o BOR] wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej zachowanie prawa do lokalu i jednocześnie, na podstawie art. 83 ust. 2 powyższej ustawy, o realizację wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do lokalu. Do wniosku dołączył zaświadczenie z zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, potwierdzające, iż na dzień [...] kwietnia 2008 r. ustalono mu prawo do policyjnej emerytury, które z tą samą datą zostało zawieszone z uwagi na ponowne przyjęcie do innej służby mundurowej. Szef Biura Ochrony Rządu decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., powołując się na art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia zachowania uprawnień do lokalu przez M. K., uznając je za bezprzedmiotowe wobec zawieszenia jego prawa do emerytury. Od powyższej decyzji zainteresowany złożył odwołanie, wskazując na brak podstawy prawnej do umorzenia postępowania i zarzucając organowi brak wydania decyzji potwierdzającej nabycie uprawnień do lokalu, a w konsekwencji brak realizacji wypłaty ekwiwalentu w oparciu o przepisy ustawy o BOR. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że M. K. nabył uprawnienia emerytalne na podstawie ustawy o BOR, ale emerytem nie jest, ponieważ zawiesił prawo do emerytury i podjął służbę w innej formacji mundurowej. W związku z tym przysługują mu uprawnienia mieszkaniowe zgodnie z pragmatyką aktualnej służby, realizowane przez organa tej formacji. W powyższym stanie faktycznym Szef BOR-u nie jest więc organem właściwym do orzekania w sprawach mieszkaniowych skarżącego, a zatem prowadzone postępowanie z chwilą ujawnienia tej okoliczności stało się bezprzedmiotowe. Poza tym – jak wskazał organ II instancji – zawieszenie praw emerytalnych w związku z dalszą służbą jest zdarzeniem prawnym (art. 40a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), wyłączającym możliwość realizacji w tym czasie uprawnień mieszkaniowych, które przysługiwałyby emerytowi. Z powyższych przyczyn w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji. Wskazywał na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. oraz prawa materialnego - art. 87 ustawy o BOR i art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Podnosił, że uprawnienie do lokalu przysługiwało mu w związku ze służbą w BOR. Zarzucał, że nie odniesiono się do dokumentów i stanu, który zaistniał w momencie zwolnienia ze służby tj. nie zrealizowania przez szefa BOR prawa do lokalu przez wypłatę ekwiwalentu. Podkreślał, że spełniał wymogi z art. 87 ust. 1 ustawy i zachował prawo do lokalu. Zawieszenie prawa do emerytury to zawieszenie wypłaty świadczenia, a nie wszystkich praw i przywilejów związanych z nabyciem prawa do emerytury. W związku z tym nie ma uzasadnienia prawnego stwierdzenie, że fakt zawieszenia prawa do emerytury wyłącza możliwość wydania mu decyzji administracyjnej o zachowaniu prawa do lokalu. Wyjaśnił też, że w nowym miejscu służby nie ubiega się o prawo do lokalu Na rozprawie skarżący oświadczył między innymi, że w okresie służby w BOR nie miał przydzielonego lokalu, nie otrzymał też ekwiwalentu z tytułu rezygnacji z prawa do lokalu o czym informował w piśmie z dnia [...] lutego 2004 r. domagając się ekwiwalentu. Stwierdził, że nie posiada żadnego potwierdzenia złożenia tego wniosku, w formie prezentaty czy oświadczenia osoby przyjmującej ten wniosek. Jedyny dowód złożenia tego wniosku to fakt umieszczenia go na liście funkcjonariuszy oczekujących na wypłatę, jesienią 2004 roku. Później jego nazwisko pojawiało się na corocznych listach. W sprawie ekwiwalentu nie otrzymał żadnej odpowiedzi od organu ani decyzji. Składając wniosek z dnia [...] lipca 2009 r. oczekiwał od organu potwierdzenia prawa do lokalu, a tak naprawdę chodziło mu o prawo do ekwiwalentu za rezygnację z lokalu. Uważa ponadto, że przysługuje mu od BOR roszczenie pieniężne z tytułu ekwiwalentu za brak lokalu w związku z zrzeczeniem się prawa do lokalu w naturze. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniach obu decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał przede wszystkim, że organ administracji rozstrzygając sprawę jest związany wnioskiem strony, zwłaszcza, gdy wniosek ten inicjuje określone postępowanie administracyjne. Organ nie może domniemywać treści żądania strony, żądanie to musi być przez zainteresowanego wyrażone wprost, w taki sposób aby nie było żadnych wątpliwości, co jest przedmiotem sprawy. W niniejszej sprawie natomiast, zdaniem Sądu meriti, Szef BOR nie wyjaśnił istoty żądań M.K., zawartych we wniosku z dnia [...] lipca 2009 roku. Ważne jest, zdaniem Sądu I instancji, powołanie się w tym wniosku na wcześniejszy wniosek zainteresowanego z dnia [...] lutego 2004 r., w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego, który, jak twierdzi skarżący, został złożony w trakcie pełnienia przez niego służby w BOR. Powołując się na ten wniosek, M. K. domagał się rozpatrzenia jego sprawy w aspekcie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Następnie w konkluzji wniosku z dnia [...] lipca 2009 r. prosił o udzielenie odpowiedzi w jakim terminie zostanie z nim podpisana umowa, o której mowa w art. 83 ust. 2 ustawy o BOR. Zdaniem Sądu meriti, z treści tak sformowanego wniosku wynikało, że sprawa dotyczyła nie tylko zachowania prawa do lokalu w sensie ogólnym, ale mogła dotyczyć przede wszystkim bezczynności organu w załatwieniu wniosku funkcjonariusza z dnia [...] lutego 2004 r. i to co do dwóch żądań: rezygnacji z prawa do lokalu mieszkalnego i przyznania z tego tytułu odpowiedniej rekompensaty - ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Należało zatem ustalić, czy podczas służby w BOR M. K. posiadał prawo do lokalu mieszkalnego z tytułu tej służby. Organ winien zatem dokładnie zbadać, co jest przedmiotem żądań zawartych we wniosku z dnia [...] lipca 2009 r.: czy jest to bezczynność organu w załatwieniu wniosku z dnia [...] lutego 2004 r., czy wprost żądanie wydania decyzji w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, czy też zachowania w sensie ogólnym prawa do lokalu, albo całkiem inne żądanie. Nie można było bowiem – jak skonstatował Sąd I instancji – wykluczyć, iż wniosek z dnia [...] lipca 2009 r. zawiera kilka żądań, w tym być może roszczenie cywilnoprawne. Kwestie tę organ I instancji powinien dokładnie wyjaśnić przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia sprawy co do jej meritum. W szczególności w kontekście wyjaśnień złożonych na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie istnieje także uzasadniona wątpliwość, której organ nie wyjaśnił, a którą starał się na rozprawie wyjaśnić skarżący, a mianowicie czy Szef BOR podejmował wcześniej wobec skarżącego decyzje dotyczące jego spraw mieszkaniowych, gdy był on funkcjonariuszem BOR. Sąd meriti podniósł także, że w sprawie, pojawiają się wątpliwości, co do celu dokonywania przez organ I instancji, w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r., takich czynności jak: ustalanie aktualnego miejsca zamieszkania M. K., jego zameldowania, jak i prawa do lokalu spółdzielczego w R. Czemu miały służyć te czynności, skoro organ kategorycznie twierdził, iż M.K. nie był już funkcjonariuszem BOR i swoje sprawy mieszkaniowe powinien obecnie załatwiać przed właściwymi organami służb, których obecnie jest funkcjonariuszem. Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wobec braku należytego działania organu I instancji w przedmiocie wyjaśnienia istoty sprawy i precyzyjnego określenia żądań M. K., zawartych we wniosku z dnia [...] lipca 2009 r., uznał za zasadne zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając wyrokowi "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ I instancji nie wyjaśnił istoty sprawy i żądań skarżącego zawartych we wniosku z dnia [...] lipca 2009 r. i z tych przyczyn wydana decyzja szefa BOR jest przedwczesna, zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji niesłusznie utrzymał w mocy dotkniętą powyższymi wadami decyzję", co skutkowało wadliwością decyzji organu II instancji. Zarzucił także w związku z tym Sądowi I instancji niedokonanie oceny zaskarżonej decyzji co do jej meritum. Wskazując na powyższe pełnomocnik Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o uchylenie zaskarżonego i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, iż wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ I instancji przed wydaniem decyzji dokonał szczegółowej analizy wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2009 roku. Zdaniem kasatora, z konstrukcji wniosku skarżącego wynika, że wystąpił on o wydanie decyzji w sprawie zachowania uprawnień do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 87 ust. 4 ustawy o BOR. Wniosek ten został załatwiony przez organ decyzją BOR z dnia [...] sierpnia 2009 r. umarzającą postępowanie. Umorzenie było zasadne, albowiem z treści art. 87 ustawy o BOR nie wynika aby wobec zdarzenia materialno-prawnego jakim jest zawieszenie prawa do emerytury b. funkcjonariusze mogli realizować swoje uprawnienia (w tym wypadku uprawnienia do lokalu mieszkalnego) przez czas trwania przeszkody przewidzianej w ustawie. Wobec natomiast faktu, iż skarżący podjął służbę w innej formacji mundurowej, to BOR nie był władny do orzekania w sprawie. Skarżącemu przysługują zaś uprawnienia mieszkaniowe zgodnie z pragmatyką aktualnej służby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego wskazując jednocześnie, jako naruszone przez Sąd I instancji, przepisy art. 6,7,8 i 10 k.p.a. i nie zgadza się z oceną tego Sądu, że organy nie wyjaśniły istoty sprawy i żądań skarżącego. Skarga kasacyjna Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji analizowana pod tym kątem nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Analizując zarzuty skargi należy stwierdzić przede wszystkim, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym polega błędna wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Ponadto należy zgodzić się z oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości czego dotyczył wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2004 r. mimo, że wniosek z [...] lipca 2009 r. do tego wniosku nawiązywał oraz czy wcześniej Szef BOR podejmował wobec skarżącego decyzje dotyczące jego spraw mieszkaniowych. Ustalenia te miały bowiem niewątpliwy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzająca ją decyzja Szefa BOR wydane zostały w wyniku rozpatrzenia wniosku M. K. z dnia [...] lipca 2009 r., w którym wniósł on o wydanie decyzji, o której mowa w art. 87 ust. 4 ustawy o BOR, stwierdzającej zachowanie uprawnień do lokalu i jednocześnie o realizację wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do lokalu. Do wniosku załączone zostało zaświadczenie z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdzające, że od dnia [...] kwietnia 2008 r. M. K. zostało ustalone prawo do policyjnej emerytury, a z dniem [...] kwietnia 2008 r. prawo do emerytury zostało zawieszone, z uwagi na ponowne przyjęcie do służby. Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu ( Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.) funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego /.../. Prawo to, stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy o BOR, funkcjonariusz może zrealizować przez: 1/ przydział lokalu; 2/ wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Jak stanowi art. 87 ust. 1 ustawy, funkcjonariusz zwolniony ze służby, pełnionej jako służba stała, zachowuje prawo do lokalu, jeżeli nabył uprawnienia do: 1/ emerytury; 2/ renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą. Zachowanie lub nabycie uprawnień do lokalu stwierdza w drodze decyzji administracyjnej Szef BOR na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, o których mowa w ust. 1 i 2 wydanego przez organ emerytalny ( art. 87 ust. 4 ustawy o BOR). Zachowanie przez emerytów lub rencistów prawa do lokalu nie następuje zatem z mocy prawa. Dla bytu prawnego owego uprawnienia niezbędne jest wydanie decyzji administracyjnej przez Szefa BOR. Organ ten wydaje decyzję po przedłożeniu przez wnioskodawcę stosownego zaświadczenia wydanego przez organ emerytalny . Decyzja taka ma charakter deklaratoryjny, gdyż nie kreuje ona stosunku prawnego , a jedynie ustala jego istnienie i zakres. W ocenie Szefa BOR i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawieszenie prawa do emerytury powoduje, że skarżący przez okres trwania przeszkody (zawieszenia) nie może realizować swojego uprawnienia, bowiem nie przewiduje tego przepis ustawy. Poglądu tego nie można podzielić. Zawieszenie prawa do emerytury nie oznacza pozbawienia uprawnienia do tego świadczenia , a jedynie de facto wstrzymanie jego wypłaty na pewien czas. Skoro funkcjonariusz, jak stwierdza zaświadczenie, nabył uprawnienie do emerytury, to mimo zawieszenia prawa do świadczeń emerytalnych nadal jest osobą uprawnioną, gdyż nabył już prawa emerytalne. Ustawodawca wiąże status emeryta z formalnie ustalonym prawem do emerytury, a nie faktycznym pobieraniem świadczenia. Jak stanowi bowiem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji , Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) emerytem jest funkcjonariusz zwolniony ze służby, który ma ustalone prawo do emerytury. Taki pogląd wyraził też Sąd Najwyższy w wyroku w z dnia 24 sierpnia 2010 r. w sprawie I UK 41/10 tyle, że na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, która zawiera podobną definicję emeryta ( LEX nr 593397). Skoro zatem skarżący mimo zawieszenia prawa do emerytury jest osobą , która nabyła i posiada uprawnienia do emerytury, ma do niego pełne zastosowanie art. 87 ust. 4 wskazanej ustawy, co oznacza, że z powodu zawieszenia prawa do emerytury organ nie mógł stwierdzić bezprzedmiotowości postępowania, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Aby ustalić czy funkcjonariusz zachował uprawnienie do lokalu czy to w postaci otrzymania go w naturze jak i ekwiwalentu za rezygnację należało, jak wskazał Sąd I instancji ustalić, czy skarżący podczas służby w BOR posiadał prawo do lokalu mieszkalnego z tytułu tej służby, jaka była treść jego wniosku z dnia [...] lutego 2004 r., na który skarżący się powołał, i czy i w jakim stopniu został on zrealizowany. Pozwoli to na prawidłową ocenę obecnego żądania skarżącego. Ponieważ okoliczności te nie zostały w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnione Wojewódzki Sąd Administracyjny miał podstawy do uznania, że w postępowaniu przed organami administracji doszło do naruszenia art. 6,7,8 i 10 k.p.a. W art. 6 k.p.a. sformułowana została zasada legalności działania organów administracji publicznej . Jest ona powtórzeniem zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza: 1/ działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej i prawidłowe ustalenie jej znaczenia, 2/ uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów 3/ niewadliwie dokonaną subsumcję, 4/ prawidłowe ustalenie następstw prawnych . Brak dokładnych ustaleń co do istoty żądania skarżącego oraz braki w ustaleniach faktycznych uniemożliwiają prawidłowe zastosowanie obowiązujących przepisów i nie stanowią działania na postawie prawa. Zasadny jest także związany z powyższym zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., który nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ujętej w art. 8 k.p.a. i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu,. Konkludując, skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.