I OSK 634/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 361/20 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 361/20 oddalił skargę R. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z [...] października 2019 r., nr [...] umarzającą postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi, a tym samym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia [...] października 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w K., Gmina L., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..] o powierzchni 248 m2, dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą o nr [...] i umarzającą postępowanie w sprawie, mimo iż w sprawie nie zachodzi przyczyna uzasadniająca stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania, 2) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., polegające na przyjęciu za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez Wojewodę Pomorskiego, mimo iż dokonane przez organ ustalenia są błędne, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a dodatkowo oparte zostały na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, 3) art. 15 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu podstawy prawnej wydanego wyroku, w szczególności w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia tego, czy do utraty przez skarżącą kasacyjnie prawa do odszkodowania za działkę nr [...] doszło w skutek jednostronnej czynności prawnej, czy też wskutek umowy zawartej z Gminą L. Działając z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów sformułowanych powyżej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono także naruszenie prawa materialnego tj.: 4) art. 12 ust. 5, art. 51 ust. 1 i 2 oraz art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 14, poz. 74), poprzez błędne uznanie, iż przepisy te dopuszczały "negocjacyjne" ustalenie odszkodowania, mimo iż ich literalne brzmienie wskazuje, że o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość (także w trybie przewidzianym w treści art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami) winien orzec decyzją administracyjną terenowy organ administracji państwowej po przeprowadzeniu rozprawy, a w postępowaniach tego rodzaju wykluczone było zawieranie ugód administracyjnych z czego zasadnie można wnosić, iż tym bardziej wykluczone było zawieranie ugód poza postępowaniem administracyjnym, 5) art. 98 ust. 3 u.g.n., polegające na: • jego błędnym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy i uznaniu, iż skuteczność oświadczenia woli złożonego przez skarżącą kasacyjnie przed dniem wejścia w życie tego przepisu powinna być oceniana przez pryzmat jego treści, • na jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa została wydana, • na jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, iż wystarczającym dowodem na stwierdzenie, iż w sprawie przeprowadzone zostały negocjacje przewidziane w treści tego przepisu jest jednostronna deklaracja zamiaru nieodpłatnego przekazania własności wywłaszczonej nieruchomości złożona jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej, 6) art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 58 § 1 K.c., polegające na uznaniu, iż oświadczenie "zrzeczeniu się dobrowolnie i nieodpłatnie działki nr [...]" stanowiło skuteczne zrzeczenie się przez skarżącą kasacyjnie prawa do odszkodowania, mimo, iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 12 ust. 5, art. 58 ust. 1 oraz art. 51 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami, dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem ustalanym przez terenowy organ administracji państwowej w drodze decyzji administracyjnej, 7) art. 58 § 2 K.c., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż oświadczenie skarżącej kasacyjnie zawarte w piśmie z dnia 9 stycznia 1990 r. spowodowało utratę przysługującego jej prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka byłaby sprzeczna z zasadami współżycia społecznego takimi jak: zasada sprawiedliwości społecznej, zasada ekwiwalentności świadczeń, zasada zaufania obywateli do organów władzy państwowej, 8) art. 56 K.c., art. 60 K.c., poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż oświadczenie skarżącej kasacyjnie zawarte w piśmie z dnia 9 stycznia 1990 r. spowodowało utratę przysługującego skarżącej kasacyjnie prawa do odszkodowania, mimo, iż oświadczenie to zostało na skarżącej kasacyjnie wymuszone, a następnie zostało przez nią cofnięte, do czego doszło per facta conciudentia poprzez wystąpienie do Starosty Wejherowskiego z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie a następnie poprzez złożenie wniosku o odszkodowanie, 9) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., polegające na jego niezastosowaniu, czego wyrazem jest uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Gminy L. działkę nr [...] mimo, iż niewątpliwym jest, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiona praw do tej nieruchomości (albowiem jej własność przeszła na Gminę L.), skarżąca kasacyjnie nie uzyskała z tego tytułu odszkodowania (okoliczność bezsporna), a zarówno przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia (por. art. 12 ust. 5, art. 58 ust. 1, art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce gruntami), jak i aktualnie obowiązujące przepisy prawa bezwzględnie obowiązującego (por. art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) odszkodowanie takie przewidują, 10) art. 508 K.c., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż między skarżącą kasacyjnie a Skarbem Państwa doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego, jakim było przysługujące skarżącej kasacyjnie prawo do odszkodowania za działkę nr [...], mimo iż przeczą temu ustalone w sprawie fakty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poniesiono, że organy postępowania administracyjnego winny były wszechstronnie zbadać okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim okoliczności złożenia oświadczenia z dnia 9 stycznia 1990 r., a także okoliczności wydania i uostatecznienia się decyzji podziałowej z dnia 2 lutego 1991 r., a następnie ustalić stan prawny w oparciu, o który winny oceniać skutki tych zdarzeń prawnych i w konsekwencji wydać merytoryczne rozstrzygnięcie – stosownie do treści art. 104 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość nie jest oczywista, nie ma charakteru obiektywnego, a zatem nie sposób uznać, by w niniejszej sprawie dopuszczalnym było umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o treść art. 105 § 1 K.p.a. Podniesiono, że wniosek skarżącej należało rozpatrzeć merytorycznie, a decyzja organu II instancji powinna rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji uchylił się od rozstrzygnięcia, czy utrata przez skarżącą prawa do odszkodowania miała nastąpić w drodze jednostronnej czynności prawnej, czy też w drodze umowy o zwolnienie z długu przyszłego, i w zależności od przyjętej koncepcji – wykazania, iż znajduje ona potwierdzenie w obowiązujących przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie skarżącej kasacyjnie brak jest argumentów przemawiających za celowością odstąpienia od dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, a już z całą pewnością argumentacji takiej nie dostarcza uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. V CSK 261/17. Wskazano, że praktyka stosowana przez Gminę L. w innych tego typu sprawach przynajmniej uprawdopodabnia fakt, że także w niniejszej sprawie zrzeczenie się prawa do odszkodowania przed wydaniem decyzji podziałowej stanowiło warunek wyrażenia zgody na podział, a tym samym zrzeczenie takie uznać należy za czynnością sprzeczną z prawem lub mającą na celu obejście prawa w rozumieniu art. 58 § 1 K.c. Podkreślono, że oświadczenie datowane na dzień 9 stycznia 1990 r. zostało na skarżącej kasacyjnie podstępnie wymuszone. Stwierdzono, że zarówno w dacie wydania decyzji podziałowej, jaki i w dacie złożenia przez skarżącą kasacyjnie oświadczenia datowanego na dzień 9 stycznia 1990 r., brak było przepisu dopuszczającego zrzeczenie się odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W tym kontekście nie może być zatem mowy o istnieniu "dostatecznie ukształtowanej podstawy prawnej" zwolnienia z długu przyszłego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina L. wniosła o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji. Podniesiono też, że żadne dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie wskazują na fakt, że oświadczenie, które złożyła skarżąca, zostało na niej wymuszone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że zakres prowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił w pierwszej kolejności do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Przed przystąpieniem do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem R. K. z 25 czerwca 2018 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną, jako działka nr [...] położoną w K. Przypomnieć także należy, że jak wynika z akt niniejszej sprawy w dniu 9 stycznia 1990 r. R. K., właścicielka działki o nr [...], złożyła do wójta Gminy L. wniosek o podział tej działki. W piśmie tym złożyła jednocześnie pisemne oświadczenie o nieodpłatnym przekazaniu na własność Gminy działki nr [...] o powierzchni 248 m2 przeznaczonej pod ulicę. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] lutego 1991 r., w pkt 1. zatwierdził projekt podziału działki, polegający na wydzieleniu z działki [...], działki o nr [...] pod drogę, zaś w pkt 2. orzekł o przejęciu przedmiotowej działki z mocy prawa pod drogę publiczną. W uzasadnieniu w/w decyzji wskazano, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wystąpił właściciel gruntu, deklarując nieodpłatne przekazanie przedmiotowego obszaru na własność Skarbu Państwa. Na decyzji tej znajduje się adnotacja uczyniona przez właścicielkę nieruchomości, która oświadczyła, że rezygnuje z prawa odwołania od niniejszej decyzji, opatrzona jej podpisem. Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę była właścicielka wystąpiła po 30 latach od wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Organy administracji obu instancji umorzyły postępowanie uznając, że wobec zrzeczenia się odszkodowania stało się ono bezprzedmiotowe. Ocenę tę podzielił Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie – była właścicielka nieruchomości – prezentuje natomiast stanowisko, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania miało miejsce przed datą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, a właściciel nieruchomości cofnął oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania, czego wyrazem miało być wystąpienie do Starosty Wejherowskiego z zaproszeniem do podjęcia negocjacji (pismo z dnia 27 kwietnia 2018 r.), a następnie złożenie wniosku o odszkodowanie (pismo z dnia 25 czerwca 2018 r.). Okoliczności te podnoszone są w skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 58 § 2, art. 56 i art. 60 K. c. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 stycznia 2021 r. w sprawach sygn. akt I OSK 2228/20, I OSK 2058/20, I OSK 2261/20, I OSK 2261/20 i I OSK 1895/20 wskazywał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego było i jest prezentowane stanowisko, że co do zasady jest dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. W orzecznictwie, przywołanym w skardze kasacyjnej, wskazywano, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust.1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zmianie. W wyroku z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości, a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17. Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, iż własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale). Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Dodać należy, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Jak już wielokrotnie wskazywano i zgodnie przyjęto w orzecznictwie art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Właściciel zatem posiada wiedzę, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna, zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę. Zatem w ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. W niniejszej sprawie w dniu 9 stycznia 1990 r. właścicielka nieruchomości R. K. złożyła pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania za przejętą pod drogę działkę nr [...] o powierzchni 248 m2. Oświadczenie to jest precyzyjne, zawiera oznaczenie jego autora z imienia i nazwiska, numer i powierzchnię działki, osnowę oświadczenia oraz datę i własnoręczny podpis właściciela. Jest to jednostronne oświadczenie woli, które wywarło skutek wobec jego niezaprzeczenia i przyjęcia przez drugą stronę – Gminę L. Zatem, wobec złożenia przez skarżącą oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia negocjacje stały się bezprzedmiotowe, gdyż przestał istnieć przedmiot tych negocjacji. Okolicznością, która nakazywałaby rozważenie braku skutków złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia o odszkodowanie byłoby udokumentowane powołanie się przez skarżącą na skutecznie prawnie oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli z powołaniem się na przyczynę i z zachowaniem terminu (art. 88 § 1 K. c.). W tym miejscu jedynie trzeba zaznaczyć, że art. 88 § 2 K. c. przewiduje, iż uprawnienie do uchylenia się od skutków oświadczenia woli wygasa: w razie błędu – z upływem roku od jego wykrycia, a w razie groźby – z upływem roku od chwili, kiedy stan obawy ustał. Jednakże badanie tych okoliczności nie leży w kognicji sądu administracyjnego, gdyż są to typowe czynności cywilnoprawne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17: "Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 K.p.c.). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w/w uwagi należy także odnieść do złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia i ewentualnego uchylenia się od skutków tego oświadczenia woli. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art.508 k.c. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził, że między skarżącą a Skarbem Państwa doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego. Analiza treści tego uzasadnieniu prowadzi natomiast do wniosku, że Sąd Wojewódzki uznał, że doszło do zrzeczenia się odszkodowania przez stronę skarżącą ( str.9 uzasadnienia wyroku). Autor skargi kasacyjnej przedstawił w jej uzasadnieniu obszerną argumentację wywodząc, że w dniu wydania decyzji podziałowej jedynym obowiązującym aktem prawnym regulującym kompleksowo kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości była ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która obowiązywała do dnia 31 grudnia 1997 r., kiedy to została zastąpiona ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast żaden przepis ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dawał podstaw do negocjacyjnego ustalania odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania dotyczące wykładni art. 98 ust.1 i 3 u.g.n. co do możliwości zrzeczenia się roszczenia i prowadzenia negocjacji przed datą ustatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział odnoszą się także – wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej – do decyzji zatwierdzających podział nieruchomości, które wydano w czasie obowiązywania ustawy z 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na podstawie jej art. 12 ust. 1, 3 i 5 – (tj. z dnia 1 marca 1989 r. - Dz. U. Nr 14, poz. 74). Należy podkreślić, że art. 5 w/w ustawy zawiera generalne odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego we wszystkich sprawach nie uregulowanych w ustawie. Chodzi tu o formę czynności prawnych, ale także odesłanie do takich pojęć, jak posiadanie samoistne, wymagalność roszczenia, zrzeczenie się roszczenia, czy wady oświadczenia woli. Ponadto zgodnie z art.12 ust. 5 omawianej ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania. Brzmienie tego przepisu w omawianym aspekcie, jest analogiczne, jak art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następowało z mocy prawa z dniem, z którym decyzja o podziale lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. W literaturze przedmiotu podkreślano, że w przypadkach nabycia własności ex lege w trybie art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznaczać powinno także obowiązek podjęcia próby umownego uregulowania stosunku między stronami (gmina – obywatel), w zakresie do jakiego ten przepis odsyła. Ponieważ przejście własności nastąpiło ex lege, to przedmiotem rokowań mogą być tylko kwestie odszkodowawcze. Brak jednak podstaw do przyjęcia założenia, że muszą one być regulowane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej i że stosowanie rokowań jest – inaczej, niż przy wywłaszczeniu sensu stricte - wyłączone (tak. G. Bieniek, Z. Marmaj. Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Wyd. II 1995 r. str.39 i przytoczone w nim orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym niepubl. wyrok SN z 6 maja 1993 r., sygn. III ARN 21/93 oraz wyrok z 30 grudnia 1987 r., sygn. SA/Po 1435/87 ( ONSA 1988 r., z.2, poz.53). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą zgodnie z którą art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wyklucza prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego, rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o podział. Przepis art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjąć należy, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi (tak: wyrok NSA z 1 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 958/06, publ. www.nsa.gov.pl). Jak już wskazano w wyroku NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2058/20, które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, nie można więc podzielić poglądu, że art. 98 ust.3 u.g.n. nie dopuszcza możliwości zrzeczenia się odszkodowania zanim decyzja podziałowa stała się ostateczna oraz, że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie art.12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości niedopuszczalne było zrzeczenie się prawa do odszkodowania i przeprowadzanie rokowań. Z treści art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprost bowiem wynika, że odszkodowanie ustala się według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zawarte w tym przepisie odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznacza odesłanie do regulacji odnoszących się do całokształtu kwestii normowanych przez rozdział 6 omawianej ustawy. Ważnym elementem całokształtu prawnego unormowania w tym zakresie jest wprowadzenie pierwszeństwa realizacji celów publicznoprawnych, jakie nie mogą być realizowane w inny sposób niż przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności w drodze umownej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie władcze w kwestii wywłaszczenia poprzedzać powinno podjęcie próby umownego uregulowania nabycia własności nieruchomości przez podmiot publicznoprawny (gminę, Skarb Państwa). Należy również wskazać, że art. 54 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił wprost, że wniosek o wywłaszczenie powinien m.in. określać wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości. Oczywistym jest, że w przepisie tym mowa o wywłaszczeniu w rozumieniu określonym w rozdziale 6 ustawy, jednakże w związku z odesłaniem zawartym w art.12 ust.5 tej ustawy nie można twierdzić, że wykluczone było prowadzenie rokowań, czy uzgodnień co do kwoty odszkodowania, czy też zrzeczenie się roszczenia, które aktualizowało się w momencie, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Wobec tego należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku omówionych powyżej przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., wskazać należy, że przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych – i obowiązujących – podstaw prawnych. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Skoro jednak właściciel nieruchomości zrzekł się skutecznie odszkodowania za działkę przejętą pod drogę w trybie art.12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to nie można mówić o naruszeniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Z tego też powodu nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art.105 § 1 K.p.a., który autor skargi kasacyjnej błędnie przywołał w podstawie skargi kasacyjnej z art.174 pkt 2, jako przepis postępowania, podczas gdy art.105 §1 K.p.a. chociaż jest zawarty w ustawie generalnie procesowej, jaką jest kodeks postępowania administracyjnego, ma jednak charakter materialnoprawny a nie procesowy. Stąd powoływanie tego przepisu wśród zarzutów kasacyjnych procesowych, nie było - z punktu widzenia formalnej poprawności skargi kasacyjnej - prawidłowe. Na uwzględnienie nie zasługują także poniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przez Sąd powołanych w skardze kasacyjnej przepisów może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji prawidłowo podzielił bowiem stanowisko organów, uznając, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom art.141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności zawiera stanowisko Sądu co do zrzeczenia się przez stronę prawa do odszkodowania (str.9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Niezrozumiałe jest wskazanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.15 p.p.s.a., który to przepis określa właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie wskazanego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s a., orzekł jak w sentencji.