II SA/Sz 824/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia 16 kwietnia 2021 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. Z. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Burmistrz W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., wydaną na skutek ponownego rozpoznania sprawy, odmówił S. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką A. Z.. Decyzja została wydana na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 20 ust. 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. u. z 2020 r., poz. 111 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji podano, że organ I instancji wcześniejszą decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką z tego względu, że niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia ani w trakcie nauki w szkole czy szkole wyższej (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2021 r. uchyliło tę decyzje i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując w uzasadnieniu, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ponieważ przepis ten stanowił podstawę odmowy przyznania świadczenia, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien ustalić, czy wszystkie przesłanki o charakterze pozytywnym są spełnione. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji ustalił, że A. Z. jest wdową, legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] maja 1998 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, zamieszkuje z dorosłym synem A. Z., który pracuje ale codziennie jest w domu. A. Z. jest po trzech udarach, porusza się samodzielnie z lekkim utrudnieniem oraz ma problemy z cukrzycą (stan zapalny stopy). Sama dawkuje sobie leki, zmienia opatrunki na stopie. Jest osobą kontaktową chociaż ma trudności z wymową, często sama przygotowuje sobie posiłki, rzadko robi zakupy, częściej robią to jej dzieci. S. Z. nie mieszka z matką, oświadczyła, że przychodzi do niej codziennie, robi jej zakupy, pomaga posprzątać mieszkanie, zmienia opatrunki na nodze. W razie potrzeby wraz z siostrą zawozi matkę do lekarza rodzinnego, oddalonego o 12 km od miejsca zamieszkania (wnioskodawczyni nie ma samochodu ani prawa jazdy). Wnioskodawczyni podała, że ostatnio nigdzie nie pracowała i nie zrezygnowała z żadnej pracy żeby opiekować się matką, że ma sześcioro rodzeństwa, a z matką mieszka jej brat. Organ I instancji uznał, że brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że jest ona niezgodna z prawem z uwagi na nie uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, naruszenie art. 138 § 2a k.p.a. polegające na zignorowaniu przez organ I instancji wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej przez SKO w S. w poprzednio wydanej decyzji, mimo wiążącej interpretacji tego przepisu. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 art. 77§ 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wydanie decyzji w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy, nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy kwestii, brak uwzględnienia przy rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu strony, w szczególności pominięcie celu dla którego ustawodawca przewidział świadczenie pielęgnacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium zwróciło uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne jako forma wsparcia rodziny nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, ale tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby którą się opiekują – zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia w znaczeniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż opieka taka wynika z prawnego i moralnego obowiązku opieki wobec rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 omawianej ustawy należy stosować wyłącznie do takich sytuacji, w których zakres opieki wyklucza możliwość pojęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W ocenie Kolegium związek taki nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Zakres pomocy świadczonej przez S. Z. swojej matce w codziennych czynnościach nie jest wystarczający do uznania, że nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Czynności wykonywane przez wnioskodawczynię, wskazane podczas wywiadu środowiskowego z dnia [...] marca 2021 r. takie jak sprzątanie, robienie zakupów, czy zmiana opatrunków nie są czynnościami tego rodzaju, że uniemożliwiają podjęcie zatrudnienia. Tym bardziej, że A. Z. porusza się samodzielnie, sama dawkuje sobie leki, potrafi zmienić opatrunek, często sama przygotowuje posiłki, a zakupy robią jej dzieci. Do lekarza wozi ją druga córka, ponieważ wnioskodawczyni nie posiada samochodu. Matka strony mieszka z dorosłym synem, a biorąc pod uwagę jej wiek i stan zdrowia, obecny sposób opieki jaki sprawuje jej córka S. Z. nie ma charakteru ciągłego i stałego. Z akt sprawy nie wynika, by wnioskodawczyni została wyrejestrowana z urzędu pracy jako osoba bezrobotna. Kolegium przyjęło więc, że jest ona osobą gotową do podjęcia zatrudnienia, a czynności które wykonuje w związku z opieką nad matką wykonuje w ramach obowiązku wynikającego z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wnioskodawczyni nie znajdowała się w takiej sytuacji rodzinnej, że gdyby nie ta sytuacja, wykonywałaby pracę zarobkową, z której zrezygnowała w związku z zaistniałą potrzebą opieki nad matką. W przedmiotowej sprawie brak jest więc związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję S. Z., reprezentowana przez adwokata z wyboru, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zakres opieki jaki sprawuje skarżąca nad matką o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, w sytuacji gdy skarżąca pełni stałą, całodzienną opiekę nad matką i z tego względu zrezygnowała z zatrudnienia i nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej nawet w ograniczonym zakresie, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez nieustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że pomoc udzielana matce przez skarżącą nie stoi na przeszkodzie do wykonywania pracy zawodowej i nie jest na tyle absorbująca by skarżąca musiała rezygnować z podjęcia zatrudnienia, w sytuacji gdy nie jest ona w stanie opiekować się niepełnosprawną matką i podjąć stałe zatrudnienie. Skarżąca zarzuciła organom orzekającym w sprawie brak wszechstronnego jej wyjaśnienia, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej, a także interesu społecznego w tym pominięcie celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca od kwietnia 2020 r. nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, która choruje na postępującą cukrzycę i występujący w związku z tym stan zapalny nogi, który wymaga zmiany opatrunków. Z uwagi na przebyte udary matka skarżącej ma kłopoty z poruszaniem się i wymaga stałej opieki i kontroli przyjmowania leków. Skarżąca codziennie przychodzi do swojej matki i sprawuje nad nią stała opiekę, pomaga w higienie osobistej, zmienia opatrunki, przygotowuje posiłki, robi zakupy i sprząta. Stara się zapewnić matce jak najlepsze warunki funkcjonowania. Sposób opieki skarżącej nad matką jak najbardziej ma charakter stały i ciągły, co uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że z akt sprawy nie wynika, by skarżąca została wyrejestrowana z urzędu pracy jako osoba bezrobotna, zatem należy przyjąć, iż jest osobą gotową do podjęcia zatrudnienia. Swojego stanowisko Kolegium bliżej nie umotywowało. Tymczasem, zgodnie z art. 17 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zarejestrowanie się w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub osoba bezrobotna nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. To nie posiadanie statusu osoby bezrobotnej ma wpływ na uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status osoby jako bezrobotnej. Pogląd organu o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a opieką sprawowaną nad matką jest nieuzasadniony. Ponadto, art. 17 ust. 1 omawianej ustawy nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i od wnioskodawcy zależy czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy 25 lat przed złożeniem wniosku, pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tej samej osoby niepełnosprawnej i jej opiekuna trwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium wyraziło jednocześnie zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W wyniku tak dokonanej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (poza wymienionymi w pkt 1-3 tj. matką, ojcem, opiekunem faktycznym dziecka, osobą będącą rodzina zastępczą spokrewnioną), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżącej odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką z tego względu, że brak było związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną opieką. Organy orzekające w sprawie ustaliły, że matka skarżącej która mieszka ze swoim dorosłym synem (bratem skarżącej) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ale jest w miarę samodzielna, tzn. porusza się samodzielnie choć z lekkim utrudnieniem z uwagi na ropiejący palec u prawej stopy (stopa cukrzycowa), sama dawkuje sobie leki i potrafi zmienić opatrunek na stopie. Jest osoba kontaktową, rozumie sens rozmowy, sprawną fizycznie na tyle, że pomału schodzi po schodach z drugiego piętra, choć sprawia jej to trudność. Matka skarżącej często sama przygotowuje sobie posiłki, ale zakupy robi rzadko, tym zajmują się jej dzieci (syn i córki). W czasie wywiadu środowiskowego z A. Z. w dniu [...] marca 2021 r. nie była obecna jej córka S. Z., która mieszka w tej samej miejscowości ale pod innym adresem. S. Z. podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] marca 2021 r. oświadczyła, że nie pracuje zawodowo. Zajmuje się swoją matką w ten sposób, że przychodzi do niej codziennie, robi zakupy, pomaga sprzątnąć mieszkanie, zmienia opatrunki na nodze. W razie takiej potrzeby wraz z siostrą zawozi matkę do lekarza rodzinnego oddalonego 12 km od miejsca zamieszkania (skarżąca nie posiada samochodu ani prawa jazdy). W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organy orzekające w sprawie nie były wystarczające do wydania merytorycznej decyzji, nie pozwalały na nie budzące istotnych wątpliwości uznanie, czy rzeczywiście skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ nie ustalił od kiedy skarżąca nie pracuje i z jakiego powodu nie pracuje, nie ustalił jaka jest jej sytuacja rodzinna, co wydarzyło się w kwietniu 2020 r. od kiedy opieka jest sprawowana, co może okazać się istotne przy ocenie, czy rzeczywiście powodem niepodejmowania zatrudnienia jest opieka nad A. Z.. W zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło, że skarżąca nie została wyrejestrowana z urzędu pracy, co oznacza, iż jest osobą gotową do podjęcia zatrudnienia. Jednak w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów dotyczących pozostawania przez skarżącą w zatrudnieniu czy też posiadania statusu osoby bezrobotnej. Wprawdzie, jak słusznie podniesiono w skardze, samo zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadająca status bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 6 omawianej ustawy), jednak ustalenie od kiedy skarżąca jest osobą bezrobotną mogłoby mieć znaczenie dla ustalenia, czy zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad matką. Z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wynika, że także druga córka A. Z. robi mamie zakupy i wozi ją do lekarza w razie potrzeby, jednak z osoba ta nie została przesłuchana w charakterze świadka. Mieszkający z A. Z. dorosły syn, który również robi zakupy matce, nie został przesłuchany w charakterze świadka. Tymczasem zeznania tych osób, ewentualnie innych osób, np. sąsiadów, mogą okazać się istotne dla ustalenia zakresu samodzielności A. Z. w codziennych czynnościach, a także dla ustalenia zakresu opieki jaką świadczy wnioskodawczyni, a jaką jej siostra i brat. Informacje to mogą okazać się pomocne dla ustalenia, czy rzeczywiście czynności pielęgnacyjne i pomoc w codziennym życiu jakiej udziela skarżąca swojej matce jest tak absorbująca, że uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, choćby w części. Ustaleń tych zabrakło w toku postępowania, zatem wydana decyzja odmowna jest co najmniej przedwczesna. Należy w tej sytuacji przyznać rację skarżącej, że organy orzekające w sprawie nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego dotyczącego okoliczności będących przedmiotem postępowania. Stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony, a zebranie całokształtu materiału dowodowego jest obowiązkiem organów wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto, jak zasadnie podniesiono w odwołaniu od decyzji organu I instancji, decyzja Burmistrza W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nie odpowiada treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Decyzja ta w zasadzie nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego, nie wynika z niej z jakich powodów stronie odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia, jakie fakty organ uznał za udowodnione, a jakim odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i z jakiego powodu, co jest istotne dla obrony interesów strony w postępowaniu odwoławczym. Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku S. Z. organy winny uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu oraz wynikające z niego wskazówki interpretacyjne, w szczególności uzupełnić postępowanie dowodowe w taki sposób, żeby nie było wątpliwości co do zakresu opieki sprawowanej nad A. Z. przez skarżącą. Wobec powyższego, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W.. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego wydano na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).