III SA/Kr 1358/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. M. - Kancelaria Adwokacka w K ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 1 sierpnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity, Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2011 r. nr [...] o odmowie przyznania M. B. świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu opału i energii elektrycznej do ogrzewania mieszkania. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2011 r. M. B. zwrócił się z prośbą o udzielenie mu pomocy na dofinansowanie zakupu opału i elektryczności do ogrzewania mieszkania. W związku z powyższym pracownicy socjalni podjęli próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy, jednakże wnioskodawca już na samym początku postępowania nie zastosował się do kilkukrotnych pisemnych wezwań organu do przebywania w ustalonych z góry terminach w miejscu zamieszkania. Z kolei próba przeprowadzenia wywiadu w terminie ustalonym po licznych pismach organu, nie powiodła się, gdyż wnioskodawca nie zgodził się na jego przeprowadzenie. Powodem takiego stanu rzeczy był brak legitymacji służbowej jednego z dwóch pracowników socjalnych. Pomimo tego, że pracownik socjalny, który nie posiadał legitymacji służbowej wrócił po nią do placówki MOPS i ponownie przybył do wnioskodawcy celem jej okazania, niemniej jednak, nie został już wpuszczony do mieszkania w celu sporządzenia wywiadu środowiskowego, pomimo, iż stawił się w czasie mieszczącym się w przedziale godzinowym przeznaczonym na przeprowadzenie wywiadu z wnioskodawcą. Mając na uwadze brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, w szczególności niemożność ustalenia faktycznej sytuacji życiowej wnioskodawcy, wobec uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pomimo wielokrotnych prób organu, Prezydent Miasta [...] 2011 r. decyzją nr [...] odmówił przyznania M. B. świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu opału i energii elektrycznej do ogrzewania mieszkania. W złożonym odwołaniu od tej decyzji M. B. zakwestionował kompetencje pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i zarzucił, iż działają oni wbrew obowiązującemu prawu. Odwołujący w obszernym uzasadnieniu opisał swoją trudną sytuację życiową oraz niewystarczająca opiekę, jaką udzielają mu pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie niekorzystnej dla niego decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu opisanej na wstępie zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy, wskazało na regulację art. 39 ust. 1 i 2, jak również art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że wynikający z art. 4 ustawy obowiązek współdziałania osób korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej należy rozumieć szeroko. W obowiązku tym mieści się również współpraca z pracownikiem socjalnym w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Wzmocnienie tego obowiązku stanowi art. 11 ustawy o pomocy społecznej, który daje organom administracyjnym możliwość odmowy udzielenia pomocy, jej wstrzymania i zmodyfikowania w związku z negatywnymi zachowaniami świadczeniobiorcy. Odnośnie odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z uwagi na brak legitymacji służbowej jednego z pracowników, organ wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2011. Nr 27, poz. 138), do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wystarczy jedna osoba. A zatem zachowanie wnioskodawcy uniemożliwiające zebranie informacji niezbędnych do ustalenia jego sytuacji życiowej przez drugiego z pracowników socjalnych niewątpliwie spełniało przesłanki "braku współpracy". Kolegium zwróciło uwagę, że zachowanie wnioskodawcy już we wstępnej fazie postępowania wykazywało przesłanki "braku współpracy", albowiem jak wynika z akt sprawy strona nie reagowała na pisemne prośby pracowników Ośrodka o przebywanie w miejscu zamieszkania w ustalonych z góry terminach, celem umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a przy próbie przeprowadzenia tegoż wywiadu w terminie ustalonym po licznych pismach MOPS-u, odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W świetle powyższego, jak wskazało Kolegium w końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji uzasadniona była odmowa udzielenia M. B. pomocy finansowej "na zakup żywności". Mając na uwadze powyższe Kolegium stanęło na stanowisku, że decyzja organu I instancji odmawiająca M. B. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu opału i energii elektrycznej do ogrzewania mieszkania jako prawidłowa podlega utrzymaniu w mocy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego dotyczących przeprowadzania postępowania dowodowego oraz procedury wydawania decyzji administracyjnych, jak również przyjęcie błędnych ustaleń stanu faktycznego. Skarżący zarzucił, że to pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej wykazują brak chęci współpracy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga podlegała uwzględnieniu, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Przeprowadzona w mniejszej sprawie kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pod względem wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że narusza ona prawo w zakresie uniemożliwiającym pozostawienie jej w obrocie prawnym. Jak wynika z wniosku skarżącego z 22 grudnia 2010 r. ubiegał się on o przyznanie mu pomocy finansowej na szereg celów, w tym na leki. Mając na względzie treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, nie ulega wątpliwości, iż żądanie skarżącego mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby, o której mowa w tym przepisie. Z użytego przez ustawodawcę w treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej sformułowania, że zasiłek "może być przyznany" wynika też, iż decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy. Spełnienie zatem przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie oznacza więc, że po stronie organu powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się bowiem ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, a działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji. Organy muszą zatem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga więc zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie, bowiem przesłanek warunkujących przyznanie pomocy, o których mowa w art. 7 ustawy, jak i nie przekroczenie kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy oraz cel żądania zgodny z tym, na który może być przyznana pomoc z art. 39 ustawy, nie są wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania świadczenia. W ustawie o pomocy społecznej określono mianowicie dodatkowo przesłankę obowiązku współdziałania (art. 4 ustawy), na którą zasadnie zwróciło uwagę Kolegium. Organ w procesie decyzyjnym musi wziąć pod uwagę kwestie związane ze współpracą wnioskodawcy z pracownikami socjalnymi. Brak tej współpracy może stanowić podstawę do odmowy przyznania żądanego świadczenia (art. 11 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z uregulowaniami Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy jest jednakże obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją, a więc w tym wypadku przepisów artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) w kontekście spełnienia się przesłanek z artykułów 7, 8, 39 ustawy o pomocy społecznej przy uwzględnieniu zasad ogólnych ustanowionych w je przepisach. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie. W rozpatrywanej natomiast sprawie działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak wynika z komparycji decyzji utrzymało w mocy decyzję, co do której orzekło już w sprawie dotyczącej świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu opału i energii elektrycznej do ogrzewania mieszkania, zamiast w przedmiocie zasiłku celowego na leki, jak to rozstrzygnął poprawnie organ I instancji w decyzji z [...] 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu natomiast Kolegium stwierdza, z jednej strony, że decyzja dotyczy świadczenia w tym zakresie, po czym w końcowym fragmencie mówi, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na żywność jest uzasadniona. Brak poczynionych wyjaśnień w tym zakresie oraz przeprowadzenia kontroli co do zgodności z prawem procesowym i materialnym decyzji organu I instancji w przedmiocie pomocy finansowej na leki, powoduje, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza przepisy nie tylko art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale i art. 15 oraz art. 138 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.