I OW 94/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Mielna z dnia 27 czerwca 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Mielna a Wójtem Gminy Pęczniew przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Mielna jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Burmistrz Mielna w piśmie z 27 czerwca 2022 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Wójtem Gminy Pęczniew w przedmiocie umieszczenia A. A. w domu pomocy społecznej. A. A. złożył 20 kwietnia 2022 r. wniosek o umieszczenie go w domu pomocy społecznej na terenie województwa łódzkiego. Z jego oświadczeń wynika, że jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego i ośrodka wczasowego. A. A. przebywa aktualnie w Wojewódzkim Szpitalu w Sieradzu – Centrum Psychiatrycznym w Warcie. Ostatnio zamieszkiwał w Pęczniewie, ul. [...]. Zdaniem wnioskodawcy, centrum życiowym A. A. jest Pęczniew. Pomimo posiadania meldunku w gminie Mielno, od wielu lat nie przebywa on na terenie tej gminy i nie zamieszkuje w lokalu, którego jest współwłaścicielem, ani w ośrodku wczasowym, w którym posiada udziały. Samo zameldowanie nie przesądza o miejscu zamieszkania danej osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. W odpowiedzi na wniosek, Wójt Gminy Pęczniew wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Burmistrz Mielna. Jak wyjaśnił organ, A. A. od 2017 r. jest zameldowany na terenie gminy Mielno. Przed pobytem w szpitalu, od 7 lutego 2022 r. do 4 marca 2022 r. przebywał jako gość hotelowy w Pęczniewie. Przy zameldowaniu podał adres zamieszkania ul. [A] (mieści się tam ośrodek wypoczynkowy, którego jest współwłaścicielem). Zdaniem Wójta Gminy Pęczniew, niespełna miesięczny pobyt w hotelu nie świadczy o zamiarze stałego pobytu w Pęczniewie. Pracownik GOPS w Mielnie w notatce wskazał, że A. A. przemieszcza się po terenie województwa łódzkiego. Jednak, w ocenie organu, wskazywanie adresu w A., jako adresu zamieszkania świadczy, że pomimo częstych podróży zainteresowanego, jego miejscem zamieszkania są A. i tam koncentruje się jego centrum życiowe. Oznacza to, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", właściwy w sprawie jest Burmistrz Mielna. Jednakże, jak zauważył organ pozostający w sporze, nawet jeżeli uznać, że A. A. z uwagi na częste podróże nie ma stałego miejsca zamieszkania, a więc miejsca, które można uznać za jego centrum życiowe, to na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym będzie i tak Burmistrz Mielna. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na tej osoby na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym (art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W odniesieniu do tej kwestii należy zauważyć, że we wniosku Burmistrza Mielna o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przedmiot sporu został określony jako ustalenie na rzecz A. A. prawa do świadczenia z pomocy społecznej w postaci "umieszczenia w domu pomocy społecznej". Do tak określonego przedmiotu sporu odnosi się w odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Pęczniew. Tym niemniej z treści zarówno wniosku o rozstrzygniecie sporu, jak i odpowiedzi na ten wniosek oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, że spór między organami toczy się o ustalenie organu właściwego przedmiocie skierowania A. A. do domu pomocy społecznej. Kwestia ma ta ma o tyle znaczenie, że przepisy ustawy o pomocy społecznej przewidują odrębne regulacje dotyczące ustalenia organu właściwego w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej i umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast w myśl art. 59 ust. 2 u.p.s. decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5. Przedstawiona argumentacja obu organów oraz akta sprawy nie wskazują, że w stosunku do A. A. została wydana już decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej, która musi poprzedzić wydanie decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Z tego względu oraz mając na uwadze interes osoby wymagającej przyznania tego typu świadczenia z pomocy społecznej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że spór dotyczy w istocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu A. A. do domu pomocy społecznej. Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 16 lit. a i § 1 pkt 5 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. W myśl art. 54 ust. 1 i 2 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej zlokalizowanym – co do zasady – jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z kolei, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przy czym, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Ze względu na to, że w ustawie o pomocy społecznej nie ma definicji legalnej "miejsca zamieszkania", uzupełniająco stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.". Stosownie do treści art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby fizycznej. Z akt wynika, że A. A. posiada zameldowanie w A., gmina Mielno. Pod wskazanym adresem mieści się ośrodek wypoczynkowy, którego jest współwłaścicielem. Organy pozostające w sporze nie kwestionują tego ustalenia. Nie jest kwestionowane, że jest on współwłaścicielem apartamentu w Mielnie przy ul. [B]. Organy zgodnie też podają, że A. A. od wielu lat nie przebywa na terenie Gminy Mielno, nie zamieszkuje w lokalu, którego jest współwłaścicielem, ani w ośrodku wczasowym, w którym posiada udziały. Jego "centrum życiowym od kilku lat jest województwo łódzkie". Z podanego przez organy stanu faktycznego wynika, że zainteresowany często zmienia miejsce zamieszkania i trudno wskazać miejscowość, w której ześrodkował on swoją aktywność życiową. W sprawie nie jest wystarczające wskazanie, że województwo łódzkie jest "centrum życiowym" A. A., nawet jeżeli zainteresowany urodził się w Łodzi i często podróżuje po tych terenach. Tym niemniej z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że A. A. przebywał w Pęczniewie wyłącznie jako gość hotelowy "[...]" w okresie od 7 lutego do 4 marca 2022 r. Z tego ośrodka został zabrany do szpitala. Niewątpliwie, hotel nie stanowi lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W aktach sprawy brak innych informacji potwierdzających pogląd Burmistrza Mielna, że poza pobytem w hotelu, zainteresowany ześrodkował swoją aktywność życiową w Pęczniewie. W przypadku świadczeniobiorcy trudno jest zatem wskazać konkretne miejsce zamieszkania, ale nie można też uznać, że jest on bezdomny. Nie można jednak pominąć tego, że A. A. jest zameldowany na pobyt stały w miejscu, do którego może powrócić, ale tego nie czyni wyłącznie z subiektywnych przyczyn. Z oświadczenia A. M., z którą łączą świadczeniobiorcę obecnie relacje zawodowe, wynika, że A. A. przebywał w ostatnich 7 latach głównie w szpitalach w Warcie, Sieradzu i Łodzi. Ponadto we wszystkich dokumentach znajdujących się w aktach sprawy świadczeniobiorca podaje jako adres zamieszkania miejscowość A. (zameldowanie w hotelu, dokumenty nadesłane ze szpitala, kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego). Oznacza to, że nie można przyjąć, że świadczeniobiorca zupełnie zerwał więź z miejscowością A. i nie wyraża zamiaru stałego pobytu w tej miejscowości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy więc uznać, że miejscowość A. położona w gminie Mielno jest ośrodkiem osobistych i majątkowych spraw A. A., a tym samym jego miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 i art. 59 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 25 K.c. Z tego względu, jako organ właściwy w sprawie należało wskazać Burmistrza Mielna. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.