II SA/Ol 723/22

SENTENCJA Dnia 6 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 15 czerwca 2022 r. M. F. (wnioskodawczyni, strona, skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Olsztyna (organ I instancji) z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem A. F. Decyzją z 22 czerwca 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując, że świadczenia pielęgnacyjne przysługują z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli opiekunowie nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast strona pozostaje w stosunku pracy. Jest zatrudniona w Departamencie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego i aktualnie przebywa na urlopie wychowawczym. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca. Kwestionując decyzję, zarzuciła jej - mające wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na ich błędnej wykładni przejawiającej się w uznaniu przez organ I instancji, że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego nie spełnia pozwalającej na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem prawidłowo dokonana wykładnia tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 rzeczonej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 19 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Dyrektora Departamentu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 marca 2022 r., zgodnie z którym skarżąca w okresie od dnia 25 marca tego roku do dnia 24 lutego 2025 r. przebywa na urlopie wychowawczym. W niniejszej sprawie zaś spór sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy osoba korzystająca z urlopu wychowawczego spełnia pozwalającą na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym, czy jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (przywołanych w decyzji Kolegium). Stwierdziło, że w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek pracy, będący podstawą zatrudnienia, a tym samym korzystanie przez pracownika z urlopu wychowawczego, nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawie o świadczeniach rodzinnych. Urlop wychowawczy jest uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy, a jego okres, w dniu jego zakończenia, wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze (np. staż pracy, świadczenia emerytalne itp.). Co więcej, pracownik, który korzysta z urlopu wychowawczego, podlega obowiązkowym ubezpieczeniom: emerytalnemu i rentowemu, jeżeli nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty oraz nie ma innych tytułów, z powodu których byłby objęty obowiązkowymi ubezpieczeniami. Przebywanie na urlopie wychowawczym ma charakter przejściowy i nie pozbawia pracownika statusu pozostawania w stanie zatrudnienia. W konsekwencji nie można zgodzić się z twierdzeniem, że pozostawanie na urlopie wychowawczym i związany z tym faktyczny brak wykonywania pracy, stanowi rezygnację z zatrudnienia, w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca. Wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na ich błędnej wykładni przejawiającej się w przyjęciu, że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego nie spełnia pozwalającej na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy. W uzasadnieniu skargi strona przytoczyła na poparcie swoich twierdzeń szereg orzeczeń sądów administracyjnych (w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r, sygn. akt . I OSK 1867/15, dostępny w CBOSA). Wskazała, że w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym od urodzenia synem (w związku z jego znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień w procesie jego leczenia i rehabilitacji) zmuszona była skorzystać z urlopu wychowawczego. Zakres sprawowanej opieki nad synem uniemożliwił jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia u dotychczasowego lub innego pracodawcy. W związku z tym okoliczności te świadczą o zaistnieniu na gruncie tej sprawy, wymienionej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak również występują pozostałe określone w tym przepisie przesłanki pozwalające na przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto na gruncie przedmiotowej sprawy, zdaniem skarżącej, nie występuje żadna z wymienionych w art. 17 ust. 5 powołanej ustawy negatywna przesłanka. Przyznanie w tej sytuacji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje w zgodzie z celem tego świadczenia, jak również zasługuje na pozytywną ocenę dokonaną przez pryzmat wynikających z Konstytucji RP zasad: sprawiedliwości społecznej, ochrony rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa, równości wobec prawa, pomocy osobom niepełnosprawnym, pomocy rodzinie, ochrony praw dziecka. Skarżąca podniosła również, że o prawidłowości wskazanego powyżej sposobu wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczy dodatkowo powszechnie akceptowalny w orzecznictwie pogląd dotyczący możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi osoby niepełnosprawnej w przypadku zawieszenia przez opiekuna wypłaty świadczeń emerytalnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera natomiast definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu, musi ona być stała i długoterminowa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 211/20, CBOSA). Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Organy, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznały, że skarżącej jako osobie przebywającej na urlopie wychowawczym nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem. Według skarżącej zaś przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ zmuszona była skorzystać z urlopu wychowawczego, a osoba korzystająca z urlopu wychowawczego jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., a tym samym przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto zakres sprawowanej opieki nad synem uniemożliwił skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia u dotychczasowego lub innego pracodawcy, choć taką możliwość daje art. 186² Kodeksu pracy. Przepis ten stanowi bowiem, że w czasie urlopu wychowawczego pracownik ma prawo podjąć pracę zarobkową u dotychczasowego lub innego pracodawcy albo inną działalność, a także naukę lub szkolenie, jeżeli nie wyłącza to możliwości sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. W ocenie Sądu stanowisko organu jest uzasadnione. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca w okresie od 25 marca 2022 r. do 24 lutego 2025 r. przebywa na urlopie wychowawczym. Potwierdza to zaświadczenie Dyrektora Departamentu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 8 marca 2022 r. (akta adm., k. – 1). Ponadto syn skarżącej A. F. orzeczeniem Miejskiego Zespołu Do Spraw Orzekania O Niepełnosprawności w Olsztynie z 9 czerwca 2022 r. (akta adm., k. – 3) został zaliczony do osób niepełnosprawnych. Dziecko wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Orzeczenie wydano do 30 czerwca 2023 r. Podkreślić i przypomnieć należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wymienionym w pkt 1-4 osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Jednak w przypadku osoby, która uzyskała prawo do urlopu wychowawczego skutkuje to jedynie utratą dochodu, czego nie można utożsamiać z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 889/21, dostępny w CBOSA). Nie sposób bowiem uznać, aby osoba przebywająca na urlopie wychowawczym, a więc pozostająca w zatrudnieniu, spełniała jednocześnie warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Osoba korzystająca z urlopu wychowawczego pozostaje w zatrudnieniu, chociaż nie świadczy pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia, zawieszenie obowiązków i uprawnień w tym zakresie ma jednak charakter czasowy. Skoro w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, to nie można się zgodzić, że stan ten stanowi rezygnację z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2021 r., sygn. akt I OSK 687/21 i powołane w nim orzecznictwo, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1703/15, dostępne w CBOSA). Tym samym, choć skarżąca spełnia warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego takie jak to, że jest matką niepełnosprawnego dziecka, wymagającego opieki opisanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia. Dla ustalenia, czy spełniona została ustawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotne jest czy osoba starająca się o świadczenie rodzinne nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 u.ś.r., czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w art. 3 pkt 22. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spełniona. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej (vide: wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., I OSK 1472/20; wyrok NSA z 8 lutego 2022 r., I OSK 1036/21, dostępne w CBOSA). Podkreślić należy, że warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja osoby podejmującej się osobistej opieki z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) lub podejmowania zatrudnienia, co stanowi przejaw jej woli. Trzeba mieć też na uwadze, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując zatem kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych (za: uchwała NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, dostępna w CBOSA). Ocenę prawną wyrażoną we wskazanych wcześniej wyrokach NSA, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i to, dominujące w orzecznictwie NSA stanowisko, uznaje za swoje. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyrokach przywołanych przez skarżącą. Skoro zatem skarżąca przebywa na urlopie wychowawczym, a więc jest osobą zatrudnioną, choć pracy faktycznie nie wykonuje oraz nie otrzymuje wynagrodzenia, to nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. To natomiast oznacza, że nie może jej zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. Dodać należy, że sytuacji strony pozostającej na urlopie wychowawczym nie można porównywać z sytuacją osób pobierających emeryturę czy rentę. Przede wszystkim urlopu wychowawczego nie można zawiesić a pozostawanie na takim urlopie wiąże się z możliwością pobierania innych odrębnych świadczeń. W żadnym wypadku nie są to zatem sytuacje identyczne czy też analogiczne. Tym samym, żeby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku przebywania urlopie wychowawczym konieczna jest rezygnacja z zatrudnienia. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.