I SA/Wa 919/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] 2. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej G. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2021r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. [...] w dniu [...] sierpnia 2020 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem [...], urodzonym [...] grudnia 1989 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 17, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 oraz art. 23a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych tj. Dz.U. z 2020r., poz. 111 ze zm. – dalej u.o.ś.r.) oraz art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, decyzją z dnia [...] listopada 2020r., nr [...], w odmówi [...] przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem, w okresie od [...] sierpnia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. w wysokości [...]. miesięcznie, a w okresie od [...] stycznia 2021 r. do [...] września 2024 r. w wysokości [...]. miesięcznie. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 lit. b) u.o.ś.r., czyli wieku w jakim powstała niepełnosprawność syna tj. po uzyskaniu przez niego pełnoletności. Na powyższą decyzję [...] złożyła odwołanie do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej. W jego treści strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13, który uznał art. 17 ust. 1 lit. b) u.o.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2021r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020r. Uzasadniając swoje stanowisko Minister wskazał, że art. 17 ust. 1 lit. b) u.o.ś.r. jasno określa katalog zamknięty wariantów, jakie należy spełnić, ubiegając się o świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z ww. przepisem, świadczenie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tymczasem jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niepełnosprawność syna wnioskodawczyni nie powstała przed 18 rokiem życia lub 25 rokiem życia w przypadku kontynuacji nauki. Zgodnie bowiem z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu [...] września 2019 r., [...], został uznany za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, od dnia [...] lipca 2017r., tj. w wieku 27 lat. Zgodnie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1 lit. b) u.o.ś.r, w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednakże w uzasadnieniu do powyższego wyroku wskazano, iż skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1 lit. b) u.o.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 lit. b) u.o.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Trybunał nie przesądza, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, że mimo uznania przez Trybunał Konstytucyjny art. 17 ust. 1 lit. b) u.o.ś.r. za zakresowo niekonstytucyjny, nie istnieją obecnie inne regulacje dotyczące możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, który ma miejsce w niniejszej sprawie. W związku z tym zarzut przedstawiony w odwołaniu należy uznać za bezzasadny. Powyższą decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej [...] - reprezentowana przez radcę prawnego [...] - zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie, z uwagi na naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 17 ust. 1 lit. b) u.o.ś.r. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1 lit. b) u.o.ś.r. i odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z jej wnioskiem z uwagi na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki - syna skarżącej powstała w 28 roku jego życia tj. po ukończeniu przez niego 18 roku życia, pomimo, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt: K 38/13 - art. 17 ust. art. 17 ust. 1 lit. b) u.o.ś.r, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności; b) naruszenie art. 17 art. 17 ust. 1 u.o.ś.r poprzez brak jego zastosowania i odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności, pomimo spełnienia przez nią określonych w tym przepisie przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz równego traktowania w zakresie przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. poprzez odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy świadczenie to jest przyznawane innym osobom znajdującym się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, a z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika, że w takich przypadkach odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może opierać się na art. 17 ust. 1 lit. b) u.o.ś.r. w zakresie, w jakim przepis ten został uznany za niezgodny z Konstytucją. 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r., w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić ww. decyzję Wojewody [...] i przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne zgodnie ze złożonym przez nią wnioskiem. Uzasadniając swoje stanowisko strona w głównej mierze skupiła się na analizie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt: K 38/13. Skarżąca wskazała, że powyższe orzeczenie zniosło tzw. limity wiekowe powstania niepełnosprawności określone w art. 17 ust. 1 lit. b) u.o.ś.r. Trybunał uznał bowiem, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy i nie mogą być co do zasady traktowani w sposób odmienny ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Stwierdzając niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1lit. b) u.o.ś.r. Trybunał Konstytucyjny posłużył się techniką wyroku "zakresowego", która powoduje, że nawet przy stwierdzeniu niekonstytucyjności przepisu, pozostaje on w systemie prawa tj. jednostka redakcyjna aktu prawnego nie zostaje derogowana. Uchylana jest natomiast zawarta w nim norma prawna w określonym zakresie przedmiotowym lub podmiotowym i zostaje ustanowiony powszechnie obowiązujący zakaz wykładni i stosowania tego przepisu w sposób sprzeczny z dyspozycją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny, prowadzi zaś do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Wobec powyższego oraz zgodnie z sentencją ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, art. 17 ust. 1 lit. b) u.o.ś.r., utracił przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu wieku określonego w tym przepisie - w zakresie, w jakim byłoby ono kryterium uniemożliwiającym uzyskanie przez nich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego W związku z tym, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowała się linia orzecznicza, wskazująca, że w odniesieniu do tych osób ocena spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki zawartego w art. 17 ust. 1 lit. b) u.o.ś.r. tj. z wyłączeniem tej części przepisu, która została uznana za niekonstytucyjną Wobec tego, organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.o.ś.r., to jest z wyłączeniem limitu wieku określonego ust. 1 lit. b) tej części tego przepisu. Skarżąca podkreśliła, że złożone do akt sprawy dokumenty nie budzą wątpliwości w zakresie spełniania wszystkich przesłanek przemawiających za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie ze złożonym wnioskiem. Skarżąca jako matka osoby wymagającej opieki, jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i sprawuje rzeczywistą oraz stałą opiekę nad synem [...], który w wieku 27 lat doznał udaru niedokrwiennego mózgu, skutkującego czterokończynowym paraliżem. W związku z tym, syn skarżącej od 2017r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z podjęciem się sprawowania stałej opieki nad synem oraz w celu sprawowania tej opieki, skarżąca nie wykonuje pracy zarobkowej. Uwzględniając zaś, że w związku z przywołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt: K 38/13, kryterium związane z momentem powstania niepełnosprawności (wiekiem) osoby wymagającej opieki nie powinno znajdować w tym przypadku zastosowania, brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z jej wnioskiem, na podstawie art. 17 u.o.ś.r. Odpowiadając na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm. – dalej P.p.s.a) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ustawy a podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia - art. 17 ust. 1 lit b) u.o.ś.r Stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (art. 17 ust. 1 lit. b) pkt 1 ww. ustawy) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1 lit. b) pkt 2 ww. ustawy). W sprawie organ nie kwestionował okoliczności niepełnosprawności syna skarżącej jak i tego, że powstała ona po ukończeniu przez niego 18 roku życia. Nie uwzględnił jednak konsekwencji prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyszedł bowiem z założenie, że te konsekwencje prawne może wyłącznie uwzględnić sąd administracyjny. Podkreślić należy, że wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, jednak powoduje konieczność takiej jego wykładni, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Wynika to z ustanowionej w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji, czego praktycznym wyrazem jest właśnie oparcie rozstrzygnięcia w indywidulanej sprawie na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału. Zwłaszcza w sytuacji gdy ustawodawca z niezrozumiałych powodów zwleka z jego wykonaniem. Nie ma przy tym w ocenie Sądu żadnych racjonalnych powodów by pod względem możliwości uwzględnienia stanowiska Trybunału, różnicować pozycji sądów administracyjnych i organów - jak sugeruje to Minister. Takie podejście do problemu stosowania przepisów prawa uznanych przez Trybunał za niekonstytucyjne prowadziłoby wręcz do pogłębiania nierówności pod względem dostępności do świadczeń osób znajdujących się w identycznej sytuacji faktyczno-prawnej, tylko z tego względu, że część z nich (bardziej zaradna) wniosłaby na niekorzystną decyzję skargę, a część nie. W konsekwencji zatem przyjąć wypada, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1 lit. b), którego zgodność z wzorcem konstytucyjnym Trybunał zakwestionował (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16; z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16; z 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 755/16). Rozpoznając zatem wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony – jak w rozpoznawanej sprawie - przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obecnie obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy wszak nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok w sprawie K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie weszło w życie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, do którego respektowania zobligowany jest także organ administracji publicznej (a do tego w istocie sprowadza się stanowisko Ministra), jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Skoro zatem nie było dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją (co w przypadku wyroku z 21 października 2014 r. miało miejsce 23 października 2014 r.), a w rozpoznawanej sprawie wydano decyzje administracyjne na podstawie właśnie tego przepisu, to podjęte w tych okolicznościach rozstrzygnięcia nie mogą być one uznane za zgodne z prawem. Tym samym zasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut istotnego naruszenia prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 lit. b) u.o.ś.r., co prowadzić musiało do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ dokona ponownie oceny zasadności żądania skarżącej, z uwzględnieniem stanowiska Sądu dotyczącego konieczności pominięcie w procesie wykładni i stosowania art. 17 ust. 1 lit. b) ustawy, tej części ujętej w nim normy prawnej, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją RP Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.