II GZ 307/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1508/21 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2021 r., wstrzymał wykonanie objętej skargą M. M. decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2020 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd I instancji wskazał, że M. M. w skardze na wymienioną decyzję zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej stronie znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Wnioskodawca wyjaśnił, że prowadzona przez niego apteka "M." stanowi jedyną aptekę ogólnodostępną, która odpowiada za dostępność produktów leczniczych dla mieszkańców miejscowości P.. W jego ocenie okoliczność zagwarantowania dostępu do kompletnego oraz niezbędnego asortymentu leków oraz środków leczniczych powinno zostać uznane za prawidłowy argument, w szczególności w związku z utrzymującym się stanem zagrożenia epidemiologicznego COVID-19 i związane z tym zapewnienie pacjentom dostępu do produktów leczniczych bez konieczności przemieszczenia się poza obszar stałego zamieszkania. Skarżący wskazał również, że wykonanie decyzji spowoduje możliwość wyrządzenia znacznej szkody, z uwagi na okoliczność wymogu zaprzestania prowadzonej działalności gospodarczej oraz utraty kontaktów handlowych z hurtowaniami oraz dostawcami, wypracowane w okresie 30 lat działalności apteki. Podniósł także, że wykonanie decyzji stanowić będzie okoliczność pozbawienia go środków finansowych dla rodziny, która pozostaje na jego wyłącznym utrzymaniu. Dodał, że małżonka S. M. jest zatrudniona w prowadzonej przez niego aptece, jednak aktualnie przebywa na nieodpłatnym urlopie wychowawczym do 30 września 2021 r. Sąd I instancji wskazał w pierwszej kolejności, że podstawę prawną decyzji cofającej skarżącemu zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej stanowiły m.in.: art. 37ap ust. 1 pkt2 w zw. z 101 pkt 4, art. 99 ust. 2, art.112 ust. 2, art. 65 ust. 1, art. 71 a ust. 1-3 i 5, art. 88 ust. 5 pkt 1, art. 86 ust. 8, art. 96 ust. 2 pkt 10-12 ust. 4a, ust. 5 pkt 1-2 i pkt 6, art. 23a ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 499 ze zm.). Sąd stwierdził w związku z tym, że w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania art. 108 ust. 4a ustawy, który wyłącza możliwość zastosowania art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w przypadku, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki została wydana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo farmaceutyczne. Uwzględniając wniosek Sąd I instancji uznał, że w przypadku konieczności zaprzestania prowadzenia działalności skarżący straci korzyści majątkowe związane z prowadzeniem apteki, która stanowi źródło utrzymania dla 5-osobowej rodziny. W ocenie Sądu wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki może również spowodować dla skarżącego skutki w sferze utraty kontaktów handlowych skarżącego z hurtowniami leków, co wobec prowadzenia apteki nieprzerwanie od 1991 r. może mieć zasadnicze znaczenie przy gwarancji kontynuacji świadczenia usług farmaceutycznych na terenie miejscowości P.. Zdaniem Sądu podstawowe znaczenie ma fakt, że mieszkańcy miejscowości P. zostaną pozbawieni możliwości korzystania z blisko dostępnej apteki (zgodnie z załączonymi listami poparcia ponad 100 mieszkańców potwierdziło rzetelność i fachowość prowadzonej w aptece opieki farmaceutycznej) - jedynej apteki w miejscowości P.. Brak wstrzymania wykonalności decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie tej apteki niewątpliwie wpłynie na sytuację pacjentów z tego obszaru w aspekcie dostępności do produktów leczniczych i leków. I to zwłaszcza podczas trwającej w kraju pandemii wirusa COVID-19 i wynikających z jej etapów ograniczeń i restrykcji. Główny Inspektor Farmaceutyczny, zażaleniem zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w całości, jako wydane z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a., polegającym na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo że wniosek strony skarżącej nie miał usprawiedliwionych podstaw. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zażalenie M. M. wniósł o jego oddalenie, jako bezzasadnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skoro zaś sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Na kanwie przedmiotowej sprawy szczególną uwagę zwrócić należy na pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi , że wykonanie zaskarżonej decyzji skutkujące zakończeniem prowadzonej działalności gospodarczej, a w konsekwencji utratę przez stronę jedynego źródła utrzymania, stanowi spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt I GSK 1148/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy, zgodzić się należy z oceną wniosku jakiej dokonał Sąd I instancji, w konsekwencji czego zasadnie postanowił o wstrzymaniu wykonania objętej skargą decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Jak bowiem wynika z argumentacji wniosku oraz załączonych do niego dokumentów mających potwierdzić podnoszone w jego ramach twierdzenia, wykonanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia skarżącemu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mieć będzie niebagatelne znaczenie tak dla samego skarżącego jak i społeczności miejscowości, w której apteka "M." jest prowadzona. Niewątpliwie cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki mieć będzie znaczenie dla skarżącego i jego pięcioosobowej rodziny. Jak wskazał skarżący, wymieniona apteka jest jego jedynym źródłem utrzymania. Okoliczność ta dotyczy również współmałżonki skarżącego, która jest zatrudniona w tejże aptece. Cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki mieć będzie zatem istotny wpływ na sytuację finansową jego i jego rodziny, a w konsekwencji mieć będzie bieżące ich utrzymanie. Również nie bez zaznaczenia jest okoliczność wpływu decyzji na wypracowane przez skarżącego przez lata prowadzenia apteki kontakty handlowe z hurtowniami leków, które to kontakty, czy sposób współpracy mogą mieć niebagatelne znaczenie w szczególności w wykazanej sytuacji, gdzie apteka "M." jest jedyną tego typu placówką na terenie miejscowości P.. Przywołana powyżej okoliczność bycia przez aptekę jedynym takim punktem na terenie miejscowości, jest równie istotna z punktu widzenia przesłanek warunkujących zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej, co kwestie związane z bezpośrednim wpływem wykonania zakwestionowanego rozstrzygnięcia na sytuację skarżącego. Jak wskazał Sąd I instancji i skarżący w odpowiedzi na zażalenie, użyte w art. 61 § 3 p.p.s.a. pojęcia wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, są pojęciami nieostrymi. Natomiast organ stanowczo podkreśla w zażaleniu, że ich specyfika wskazuje, iż ocena wystąpienia tychże przesłanek – jednej bądź obu, powinna odnosić się wyłącznie do wnioskodawcy. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić albowiem w ramach przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., mieć należy nie tylko na uwadze wyłącznie wpływ wykonania rozstrzygnięcia na wnioskodawcę, ale również na podmioty z nim powiązane w taki sposób, że wykonanie określonej decyzji mieć może pośrednie lub nawet bezpośrednie dla nich znaczenie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Cofniecie zezwolenia na prowadzenie jedynej w miejscowości apteki będzie miało niemałe znaczenie dla mieszkańców tejże miejscowości w zakresie dostępności do środków i wyrobów medycznych, przede wszystkim zaś szybkości dostępu do medykamentów. Ostatnia okoliczność jawi się szczególnie istotną, a wręcz newralgiczną wobec panującego na obszarze kraju stanu epidemicznego przybierającego w różnych okresach czasu, na różnych obszarach różną intensywność. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny za słuszną uznał ocenę wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2020 r., jakiej dokonał Sąd I instancji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w z w. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.