II OSK 2802/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 180/18 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. H. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 108/18 uwzględnił skargę A. H.(dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. z [...] września 2017 r. nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. 2. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: 2.1. Wójt Gminy T. decyzją z [...] września 2017 r. orzekł o ustaleniu W. C. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej z instalacją zbiornika gazu LPG oraz instalacji zbiornika gazu LPG do istniejącego budynku usługowego, na działce oznaczonej nr geod. [...]położonej w miejscowości T., gmina T.. 2.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej (dalej: Kolegium) decyzją z [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: Kpa) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: upzp), po rozpatrzeniu odwołania A. H., uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy T. w części: 1) odnoszącej się do punktu I tiret pierwszy: "zabudowa usługowa: budowa samoobsługowej myjni samochodowej z instalacją zbiornika gazu LPG oraz instalacją zbiornika gazu LPG dla budynku usługowego, obejmującego sformułowanie: "Zgodnie z powyższym inwestycja obejmuje: budowę samoobsługowej myjni samochodowej z instalacją zbiornika gazu LPG" i w tym zakresie orzekło w ten sposób: "Zgodnie z powyższym inwestycja obejmuje: budowę samoobsługowej dwustanowiskowej myjni samochodów osobowych z instalacją zbiornika gazu LPG", 2) odnoszącej się do punktu II lit. b tiret drugi obejmującego sformułowanie: "uciążliwość wnioskowanej inwestycji powinna się zawierać w granicach własnej działki" - i w tym zakresie orzekło w ten sposób: "od strony zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działki nr [...]) należy wykonać ekran akustyczny, który powstrzyma przenikanie wody i środków chemicznych na sąsiednie posesje i stłumi hałas oraz wykonać wzdłuż granicy działki nr [...] pas zieleni izolacyjnej średnio i wysokopiennej o wysokiej intensywności. Uciążliwość wnioskowanej inwestycji powinna zamykać się w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny". W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. 2.3. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, zarzucając nieuwzględnienie jej uzasadnionych interesów jako właścicielki nieruchomości sąsiedniej. Wskazała, że istnieją uzasadnione podstawy by uznać, że funkcjonowanie myjni spowoduje przenikanie wody, środków chemicznych i gazów na jej nieruchomość. 2.4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. 2.5. Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem z 6 czerwca 2018 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T.. Zdaniem Sądu I instancji kontynuacja funkcji , o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu i jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Należy zatem przyjąć, że dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w niniejszej sprawie nie wynika, że na badanym obszarze tego rodzaju działka istniała. Organy nie wyjaśniły w sposób przekonujący i jednoznaczny, że budowa samoobsługowej myjni samochodowej nawiązuje do funkcji już realizowanych w sąsiedztwie działki nr [...]. Szkoła oraz ośrodek zdrowia zaspokajają najważniejsze potrzeby członków wspólnoty samorządowej – stanowią realizację dwóch kluczowych publicznych praw podmiotowych – prawa dostępu do edukacji oraz prawa do opieki zdrowotnej. Typowo komercyjna usługa myjni samochodowej w żadnej mierze nie nawiązuje do tych funkcji; nie jest do nich zbliżona, ani też ich nie uzupełnia. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie na ww. działce samoobsługowej myjni samochodowej z obiektami towarzyszącymi, objęte kontrolowaną decyzją o warunkach zabudowy niezasadnie zostało zaliczone do inwestycji, która nawiązuje do funkcji występujących w sąsiedztwie tej działki w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego był wystarczający do ustalenia, że w warunkach niniejszej sprawy zachowane zostały wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp; 2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji oraz uprzednie błędne przyjęcie, że uchylone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art.107 § 3 Kpa, a decyzja Kolegium z naruszeniem art. 136 Kpa, w sytuacji gdy – wbrew stanowisku Sądu I instancji organy zgromadziły materiał dowodowy w zakresie odpowiadającym hipotezom norm prawnych stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji i oceniły go zgodnie z regułami wyznaczonymi prawem procesowym, a swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu decyzji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji i uchylenie zaskarżonych decyzji oraz uprzednie błędne przyjęcie, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 18 Kpa w sytuacji, gdy z regulacji tego przepisu organy orzekające w sprawie nie korzystały. W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić uwagą natury ogólnej dotyczącej samego charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 61 upzp wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji. Zasada ta wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1944/12, z 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1109/19). Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego. Kluczowe znaczenie w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma sporządzenie analizy urbanistycznej. 4.4. Jest rzeczą oczywistą z perspektywy urbanistycznej, że zachowanie całkowitej monofunkcyjności określonego obszaru (jednostki urbanistycznej) nie ma nic wspólnego z kształtowaniem ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust 1 pkt 1 upzp, nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11; 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19; 8 grudnia 2020 sygn. akt II OSK 2636/18). 4.5. W tym kontekście w pełni zasadny jest wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W sposób oczywisty przedsięwzięcie polegające na realizacji zabudowy usługowej tj. budowy samoobsługowej myjni samochodowej pozostaje w zgodzie z występującą w obszarze analizowanym funkcją terenu. Funkcja usługowa jest bowiem realizowana na dwóch działkach tj. nr [...] i nr [...], jak również na działce objętej wnioskiem. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw, aby w ramach zasady kontynuacji różnicować funkcję zabudowy usługowej z uwagi na jej komercyjny bądź niekomercyjny charakter. Nie ma to żadnego znaczenia dla oceny wypełnienia zasady kontynuacji, która ma na celu zapewnienie ochrony ładu przestrzennego. Zwrócić należy uwagę, że w § 2 pkt 1 lit. b Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) mowa jest o zabudowie usługowej bez jej różnicowania w ramach tej funkcji. Ponadto dodatkowo w pojęciu kontynuacji funkcji mieszkaniowej, która również występuje w obszarze analizowanym, w sposób oczywisty mieszczą się nie tylko budynki mieszkalne, ale także towarzysząca zabudowa usługowa zapewniająca odpowiednie warunki dla życia mieszkańców. W związku z tym należy w całości podzielić stanowisko organu, że budowa myjni samochodowej charakterem zbliżona jest do istniejących w obszarze analizowanym obiektów i stanowić będzie kontynuację funkcji i formy zabudowy, nie zakłócając ładu przestrzennego w tym rejonie czy zasady dobrego sąsiedztwa. 4.6. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Kolegium zasadnie zarzuciło Sądowi I instancji nieprawidłowe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się co zarzutów naruszenia przepisów postępowania. 4.7. W przedmiotowej sprawie należy ponadto stwierdzić, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, rozpoznał skargę na ww. decyzję Kolegium w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności nie budzi jakichkolwiek wątpliwości wypełnienie kluczowej dla dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy - zasady kontynuacji. W przedmiotowej sprawie obszar został wyznaczony zgodnie z parametrami wynikającymi wprost z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a ustalenie wszystkich parametrów planowanej zabudowy zostało prawidłowo uzasadnione. Reasumując, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w żadnym razie nie zostały wydane z istotnym naruszeniem tak przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 Ppsa, dlatego też skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa. 4.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.