I OW 196/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.J. w sprawie przyznania zasiłku okresowego p o s t a n a w i a: wskazać Prezydenta Miasta [...]jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Burmistrz [...]zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...]w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.J.o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że M.J. zamieszkuje altankę murowaną na terenie działek kolejowych przy ul. [...]. Altanka składa się z jednej izby z wyznaczonym miejscem do spania oraz aneksem kuchennym, strona korzysta z gazu butlowego. M.J. od 20 lat nie przebywa i nie zamieszkuje na terenie gminy [...], gdzie posiadał stały meldunek, który utracił w 1998 r. W rozmowie telefonicznej z pracownikiem socjalnym oświadczył, że nie zamierzał i nie zamierza wracać na teren gminy [...], ponadto mieszkanie, które zamieszkiwał z rodzicami było komunalne i obecnie zamieszkuje je ktoś inny. W związku z tym M.J. nie ma już możliwości powrotu. Właśnie w [...]układa swoje życie osobiste, mieszka z M.P., prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. M.J. oświadczył pisemnie, że swą przyszłość wiąże z miastem [...]oraz, że nie wróci do ostatniego miejsca zameldowania, a ponadto oświadczył także, że ponosi opłaty związane z utrzymaniem mieszkania tj. altany i ogrodu. Burmistrz [...]nie uważa M.J. za osobę bezdomną, ponieważ strona ma miejsce zamieszkania. Fakt, że ponosi koszty związane z utrzymaniem murowanej altany, posiada adres do korespondencji, zarejestrowany jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]oraz korzysta z pomocy medycznej właśnie w [...], jednoznacznie wskazuje, że swą przyszłość M.J. wiąże z miastem [...]. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Prezydent Miasta [...]podniósł, że M.J. przebywa na terenie działek kolejowych w [...], w miejscu, które nie stanowi lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Zajmuje murowaną altanę, która składa się z jednej izby (wyodrębnione miejsce do spania oraz prowizoryczny aneks kuchenny). W/w pomieszczenie ogrzewane jest piecykiem typu Koza, nie ma dostępu do prądu, bieżącej wody i łazienki. Poza budynkiem zrobiona jest prowizoryczna toaleta. W zaistniałej sytuacji w ocenie Prezydenta Miasta [...], organem właściwym do rozpatrzenia sprawy M.J. jest Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257) – przywoływanej dalej jako "K.p.a."). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Będące przedmiotem żądania w sprawie świadczenia należą do zakresu świadczeń z pomocy społecznej. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. W sprawie, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.), zaś we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.) (vide: I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011r. sygn. akt I OW 196/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach K.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334, a także W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r. sygn. akt III CZP 76/93; PS 1995, nr 3, s. 86 – 87). W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że M.J. koncentruje swoje sprawy życiowe na terenie [...], gdzie obecnie przebywa. Jednakże należy wziąć pod uwagę, że przebywanie zainteresowanego w obecnym miejscu pobytu, jakim jest altana na terenie działek kolejowych, z uwagi na specyfikę tego miejsca, nie spełnia kryteriów do uznania za miejsce zaspokajające potrzeby mieszkaniowe, a tym samym pobyt w nim nie może być traktowany jako zamieszkiwanie w rozumieniu art. 25 K.c. Lokalem mieszkalnym jest bowiem lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016r., poz. 1610 ze zm.)). (vide: postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt I OW 94/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jednocześnie z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż M.J. jest bezdomnym w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., bowiem jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały w lokalu. Powyższe wskazywałoby – jak chce tego Prezydent Miasta [...]– że to przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. winien wyznaczać organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy, jako właściwy w niniejszej sprawie. Prowadziłoby to jednak do niedopuszczalnego zignorowania szczególnej sytuacji osobistej ubiegającego się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s., choćby wskutek braku mieszkania, niezdolność do pracy z powodu choroby, aktualnego stanu zdrowia, całkowitego uzależnienia egzystencji strony od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 maja 2012r. sygn. akt II SA/Lu 311/12; postanowienie NSA z dnia 30 października 2014r. sygn. akt I OW 102/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W realiach niniejszej sprawy należy dostrzec, iż M.J. od kilkudziesięciu lat nie mieszka ani nie przebywa w miejscu swego poprzedniego zameldowania na pobyt stały lecz na terenie Miasta [...]. Nadto nie ulega wątpliwości, iż sytuacja ekonomiczna wnioskującego o pomoc jest bardzo trudna, gdyż obecnie nie pracuje i nie uzyskuje dochodów. Zły jest także aktualny stan zdrowia wnioskodawcy. Wszystko to razem każe obiektywnie przyjąć, iż wnioskodawca, z uwagi na swą osobistą sytuację, nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczeń pomocowych w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s., a tym samym zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s. Podkreślenia wymaga, iż wykładnia i zastosowanie przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 u.p.s. (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Powyższe oznacza, że przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (vide: postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2012r. sygn. akt I OW 158/12; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt I OW 94/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższemu zapatrywaniu nie stoi na przeszkodzie przepis art. 101 ust. 4 u.p.s., bowiem w miejscu pobytu wskazanym na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. mogą być udzielone: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy, specjalny zasiłek celowy, opłacanie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę rezygnującą z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, objęcie osoby bezdomnej indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, usługi opiekuńcze (w tym specjalistyczne). Skoro zatem wnioskodawca domaga się przyznania zasiłku okresowego, to wnioskowane świadczenie mieści się w powyższej grupie świadczeń. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.