I SAB/Wa 28/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z [...] maja 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...] lit. [...], nr hip. [...]", miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]- działka nr [...], pochodząca z księgi hipotecznej pn. "[...]". W skardze wniosła o: 1) zobowiązanie Prezydenta [...] do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 4) uwzględnienie skargi w całości przez organ oraz niezwłoczne zakończenie sprawy w formie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość wnioskodawczyni wystąpiła wnioskiem z [...] maja 2016 r. Pismem z [...] września 2016 r. strona wystąpiła z zażaleniem na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. uznał zażalenie za uzasadnione wyznaczając organowi I instancji termin 3 miesięcy na rozstrzygnięcie sprawy. Do chwili obecnej organ nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie. Skarżąca uważa, że Prezydent [...] mimo obowiązku z art. 36 kpa nie wyjaśnił stronom powodów przedłużającego się milczenia, zaś przyczyny tak daleko idącej zwłoki podał w sposób ogólnikowy. Zakładając, że niniejsza sprawa ma charakter skomplikowany ustawowy termin na załatwienie takiej sprawy (termin dwóch miesięcy – art. 35 § 3 kpa) został znacznie przekroczony. Przekroczony został też termin wyznaczony przez organ wyższego stopnia, który miał charakter realny i wiążący. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z poświadczoną za zgodność z oryginałem kopią wypisu umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1953 r. Rep. nr [...] A. W. oświadczyła, że wszelkie prawa swe do opisanej wyżej działki nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej "[...] działka nr [...]", położonej przy ul. [...], wypływające z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem", sprzedaje S.i S. małż. S., po połowie. Wnioskiem z [...] maja 2016 r. M. C. i D. B. wystąpili o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Prezydent wskazał, że w niniejszej sprawie podejmowane były liczne czynności celem zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w sprawie m.in. gromadzone były akta dotyczące ww. nieruchomości, część dokumentacji geodezyjnej, skany zdjęć lotniczych, wydruki z serwisów mapowych dla pracowników [...]. Z uwagi na konieczność udowodnienia praw podmiotowych M. C. i D. B. do ubiegania się o odszkodowanie, pismem z [...] października 2017 r. organ wezwał pełnomocnika ww. osób do przedłożenia oryginałów m.in. zaświadczenia hipotecznego bądź aktu notarialnego potwierdzającego, kto był dawnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Przy piśmie z [...] listopada 2017 r. pełnomocnik stron złożył do akt sprawy kopie szeregu dokumentów, które jednak nie były wystarczające do udowodnienia praw podmiotowych wnioskodawców do występowania o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. Wobec powyższego pismem z [...] lutego 2018 r. organ ponownie wezwał pełnomocnika stron do przedłożenia do akt sprawy oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających, kto był właścicielem nieruchomości w przeddzień wejścia w życie ww. dekretu oraz dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnym właścicielu ww. nieruchomości. Pełnomocnik strony przy piśmie z [...] lipca 2019 r. złożył do akt sprawy poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów spadkowych oraz wypis umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1953 r. Rep. nr [...]. Ponieważ przedłożone przez pełnomocnika strony dokumenty nie były wystarczające do ustalenia właścicieli nieruchomości do dnia wejścia w życie ww. dekretu pismem z [...] lutego 2021 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] VII Wydział Ksiąg Wieczystych o wydanie kopii działów l-IV księgi hipoteczne] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip "[...], działka nr [...]" wraz z oświadczeniami i wnioskami spisanymi w księdze umów, a dotyczącymi działów l, ll i lll tej księgi, odpisu aktu notarialnego z [...] maja 1936 r. nr Rep. [...] sporządzonego przed notariuszem W. R., na mocy którego A. B. sprzedał powyższą nieruchomość A. W. z d. K., oraz ewentualnie innych dokumentów dotyczących ww. nieruchomości. W międzyczasie podjęto również czynności celem uzyskania opracowania geodezyjnego polegającego m.in. na sporządzeniu mapy sytuacyjnej nieruchomości z określeniem powierzchni i rozliczeniem w działkach ewidencyjnych wraz ze wskazaniem stanu prawnego działki. W toku postępowania ustalono, że wnioskiem z [...] lutego 1991 r. S. S. wystąpiła o zwrot przedmiotowej nieruchomości lub odszkodowanie. Zgodnie z aktami sprawy wniosek z o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie został dotąd rozpatrzony ostateczną decyzją. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 maja 2012 r. sygn. akt. l SA/Wa 2256/11 wskazał, że w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Mając na uwadze, że zasadność oraz sposób rozpatrzenia wniosków S.S. z [...] lutego 1991 r. oraz M. C. i D. B. z [...] maja 2016 r. o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie ww. wniosku S.S. decyzja w sprawie o odszkodowanie za ww. nieruchomość będzie mogła być wydana dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie toczącej się z wniosku S. S. o zwrot tej nieruchomości. Wobec powyższego Prezydent [...] postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku S. S. z [...] lutego 1991 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wymagało wyjaśnienia, czy przedmiotem skargi wniesionej w piśmie z [...] grudnia 2020 r. jest bezczynność Prezydenta [...], czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania o odszkodowanie za grunt przejęty przez Państwo na podstawie dekretu. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "ppsa", sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). W niniejszej sprawie sąd uznał, że wystąpił stan bezczynności organu w załatwieniu spray o odszkodowanie, który obejmował okres od złożenia wniosku o odszkodowanie ([...] maja 2016 r.) do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania ([...] lutego 2021 r.), nie licząc okresu od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. w którym miało miejsce zawieszenie biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym, wynikające z ustawodawstwa dotyczącego COVID-19. W okresie tym dominującym stanem niedziałania organu były bowiem znaczne przerwy w podejmowaniu czynności procesowych. Z akt sprawy wynika, że po otrzymaniu wniosku o odszkodowanie ([...] maja 2016 r.) organ podejmował czynności postępowania dowodowego w 2017 r. celem pozyskania od Urzędu Dzielnicy [...] akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości oraz od pełnomocnika M. C. i D. B. dokumentacji spadkowej i własnościowej dotyczącej tej nieruchomości (pisma z [...] października 2017 r.). Następnie organ podjął czynność procesową w 2018 r. celem pozyskania od pełnomocnika stron uwierzytelnionej dokumentacji własnościowej i spadkowej (pismo z [...] lutego 2018 r.). Pomiędzy lipcem i październikiem 2019 r. oraz pomiędzy wrześniem 2020 r. i lutym 2021 r. organ gromadził informacje z rejestru gruntów, dokumentację zdjęciową i mapową dotyczące przedmiotowej nieruchomości. W 2021 r. organ podjął kolejną czynność procesową występując do sądu wieczystoksięgowego o dokumentację hipoteczną przedmiotowej nieruchomości (pismo z [...] lutego 2021 r.). Kilkumiesięczne przerwy w podejmowaniu czynności procesowych i ogólny czas rozpatrywania niniejszej sprawy odszkodowawczej świadczą o tym, że Prezydent [...] pozostawał w bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o wydanie w sprawie decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie odszkodowawcze. Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] postanowieniem z [...] lutego 2021 r. zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie odszkodowawcze, do czasu zakończenia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kpa na załatwienie sprawy, a wobec tego w momencie orzekania przez Sąd stan bezczynności ustał. Wobec tego Sąd w tym zakresie nie miał kompetencji do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 149 § 1 ppsa i zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, skoro wcześniej został wydany akt wstrzymujący postępowanie odszkodowawcze. W sytuacji, gdy przed rozpatrzeniem przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organ zawiesi postępowanie jedyną drogą obrony skarżącej jest wniesienie zażalenia na to postanowienie. Sąd w ramach sprawy ze skargi na bezczynność nie jest bowiem kompetentny do oceny zasadności wydanego przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Trzeba mieć na uwadze, że ppsa wyraźnie rozróżnia skargi na działanie organu (art. 3 § 2 pkt 1-7) od skarg na zaniechanie organu (art. 3 § 2 pkt 8). Te dwie grupy spraw mają inny przedmiot kontroli (akty, czynności, interpretacje przepisów prawa, z jednej strony oraz bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania, z drugiej strony) Zakresy kontroli w tego typu grupach spraw nie są w stosunku do siebie konkurencyjne i nie zachodzą na siebie. Różny przedmiot kontroli determinuje inny sposób rozstrzygnięcia sądowego w tego typu grupach spraw. Orzekając w oparciu o art. 149 ppsa sąd administracyjny musi trzymać się granic rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 ppsa) i nie ma uprawnień do uchylenia wydanego w sprawie aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej, postanowienia). Wobec tego Sąd postanowił umorzyć postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do wydania aktu administracyjnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a (pkt 1 wyroku), art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 2 wyroku) w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).