VII SA/Wa 1520/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013r. sprawy ze skargi D. E. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej D. E. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] wydaną [...] lutego 2013 r. odmawiającą D. E. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami i z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W., wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, centralnego ogrzewania, wodno-kanalizacyjną i gazową oraz wjazdem z działki drogowej nr [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji, po analizie akt stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z powyższym, postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia m.in. do zgodności projektu budowlanego z zapisami § 18 ust. 20 pkt 1 planu. Inwestor nie usunął ww. nieprawidłowości wskazanej w postanowieniu, wobec czego organ zobowiązany był odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przywołany wyżej art. 35 ust. 3 wprost nakłada na organ taki obowiązek. Odnosząc się do zasadności nałożonych obowiązków organ wskazał, iż Prezydent [...] słusznie wezwał inwestora do dostosowania projektu budowlanego do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę jest respektowanie postanowień planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 908/11, stwierdził: "Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany treścią planu zagospodarowania przestrzennego, co znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Organ ten nie ma kompetencji do badania słuszności postanowień planu zagospodarowania przestrzennego". Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że działka inwestycyjna nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., znajduje się na terenie obowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru G., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Działka nr ew. [...] w całości usytuowana jest w strefie oznaczonej symbolem [...]. W ustaleniach szczegółowych dla ww. terenu, w § 18, miejscowy plan stanowi, iż przeznaczeniem omawianego terenu są "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej z zakresu domów w typie kamieniczek zawierających od 4 do maksymalnie 8 mieszkań zgodnie z § 4 ust. 3". Wojewoda [...] podzielił stanowisko Prezydenta [...], wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie, że obiekt zaprojektowany przez Inwestora to budynek mieszkalny wielorodzinny 16-sto lokalowy. Z dokumentacji projektowej wynika, iż obiekty oznaczone jako budynek 1 i budynek 2 nie mogą być uznane jako samodzielne budynki. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jeśli odnieść powyższą definicję do inwestycji zlokalizowanej na działce nr ew. [...], to zdaniem organu należy stwierdzić, że zaprojektowanie wspólnego wjazdu i wyjazdu do garażu budynków 1 i 2, powoduje iż oba obiekty konstrukcyjnie tworzą jedną całość, a tym samym stanowią zabudowę wielorodzinną, z 16-stoma lokalami mieszkalnymi, co jest sprzeczne z wyżej wskazanym zapisem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje na terenie [...] zlokalizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej innej niż w typie "kamieniczek". Każdy budynek dysponuje odrębnym przykryciem dachowym, lecz żaden z nich nie stanowi konstrukcyjnie samodzielnej całości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane ustaleniami planu, a więc – wydanie pozwolenia na budowę zamierzonej inwestycji – w ocenie organu odwoławczego było niemożliwe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D. E. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) naruszenie art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami i z garażem podziemnym, na działce nr ew. [...] o obrębie [...] przy ul. [...] w W., wraz z instalacjami: elektryczną, centralnego ogrzewania, wodno-kanalizacyjną i gazową oraz wjazdem z działki drogowej nr [...] z obrębu [...], b) niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięcie pod uwagę faktu, że przedmiotowa inwestycja w świetle ust. 4 § 2.1 pkt 27 oraz ust. 2 pkt 1 Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru G. (dalej jako: "m.p.z.p.") na terenie którego znajduje się przedmiotowa inwestycja stanowi dwa odrębne budynki, c) dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałyby podstawy podjętej decyzji, d) błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi dwóch budynków a jeden, e) naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, f) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 6, 7 oraz 8 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji przyczyn, z powodu których organ drugiej instancji odmówił uwzględnienia uzupełnienia i zatwierdzenia projektu inwestycji, do czego skarżąca została zobowiązana postanowieniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., g) błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż po złożeniu przez inwestora dokumentów, wymaganych do uzyskania zezwolenia na budowę, wymienionych w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ winien dokonać ich sprawdzenia i ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po przeprowadzeniu takiej analizy organ uznał, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji przez organ I instancji jest uzasadniona. Brak jest w zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom oraz dlaczego uznał, że projekt inwestycji nie jest zgodny z planem miejscowym, h) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. polegające w szczególności na: i) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r., ii) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nieprzeprowadzeniu rzetelnej i prawidłowej analizy, czy przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z m.p.z.p., iii) wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w opozycji do zgromadzonych materiałów, i) naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy przez Wojewodę [...] w sposób wszechstronny i wyczerpujący, j) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na rażącym naruszeniu art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia nieprawidłowego założenia, iż projekt budowlany złożony przez skarżącego obejmuje jeden budynek a nie dwa przez co zgodnie z ust. 1 § 2.1 pkt 27 oraz ust. 2 pkt 1 Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru G. i że powoduje to niemożność ich lokalizacji oraz naruszenie art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z ust. 4 § 2.1 pkt 27 m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię definicji legalnej "kamieniczki", co doprowadziło do nieprawidłowego założenia, iż planowana przez skarżącą inwestycja doprowadzi do budowy obiektu stanowiącego dom wielorodzinny o ilości mieszkań większej niż osiem, na co na terenie przedmiotowej inwestycji nie pozwalają zapisy m.p.z.p., k) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pomimo wydzielenia betonowymi ścianami i bramami p.poż. (przegrody budowlane wydzielające budynki) dwóch odrębnych garaży w planowanej inwestycji przestrzeń garażowa stanowi jedną całość, l) naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. poprzez zastosowanie nieprzewidzianych w ustawie wymogów dla wyróżnienia budynku, co podważa zaufanie do władzy państwowej i przełamuje zasadę działania organów na podstawie przepisów prawa, m) w konsekwencji powyższych naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] w sytuacji, w której winna ona zostać przez Wojewodę uchylona, a stronie winno być udzielone pozwolenie na budowę, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływa na wynik sprawy, a to: a) naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, w której pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. usunięto wskazane w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r. nieprawidłowości, w szczególności poprzez wydzielenie w ramach planowanej inwestycji dwóch budynków w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, b) naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, c) naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływa na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] wydana dnia [...] maja 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2013 r. odmawiającą udzielenia D. E. pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami i z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W. Stosowanie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W razie stwierdzenia naruszeń, w powyższym zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenie pozwolenia na budowę (ust. 3). Z treści cytowanych przepisów wynika, że możliwość wydania decyzji odmownej (wobec ustalenia sprzeczności zamiaru inwestycyjnego z planem) związana jest z koniecznością wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, że planowana inwestycja koliduje z normami prawnymi wynikającymi z prawa miejscowego. W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstawy do zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem nie można uznać, że przedstawiony projekt budowlany narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie działki nr [...]. Jak wynika z zapisów § 18 Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. działka inwestora znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej z zakresu domów w typie kamieniczek zawierających od 4 do maksymalnie 8 mieszkań Przedstawiony przez inwestora projekt budowlany przewiduje budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z 8-ma lokalami mieszkalnymi w każdym z nich, z tym że pod budynkami tymi zaprojektowana została przestrzeń garażowa dla obu budynków podzielona ścianą i bramami, ze wspólnym wjazdem. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, tj. bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (tak np. w wyrokach NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1666/08, LEX nr 569171, WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 611/11, LEX nr 821557, WSA w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., sygn. VIII SA/wa 277/11). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 586/09). Podobnie, w wyroku z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 499/08, LEX nr 526447) WSA w Bydgoszczy stwierdził, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucając wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje ład przestrzenny na określonym terenie, tak więc oceniając zgodność planowanej inwestycji pod kątem zgodności z planem organ winien mieć na uwadze wykładnię celowościową przepisów prawa, a więc ocenić czy inwestycja jest zgodna z celem jakie zakłada plan. W rozpoznawanej sprawie celem planu miejscowego jest umożliwienie zabudowy dostosowanej do zabudowy istniejącej, tj. dopuszczając budowę budynków mieszkalnych w typie kamieniczek o maksymalnej liczbie do 8 lokali mieszkalnych. W ocenie Sądu projektowane budynki są zgodne z zapisami planu i na ocenę tę nie ma wpływu fakt, iż przewidziano dla dwóch budynków wspólny wjazd do garażu (podzielonych zresztą ścianami). Bowiem wspólny wjazd, a nawet wspólna przestrzeń garażowa nie pozbawia budynków charakteru odrębnych budynków "kamieniczek" i nie powoduje, że oba obiekty tworzą konstrukcyjnie jeden budynek wielorodzinny o 16 lokalach mieszkalnych. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.