II SAB/Op 77/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w przedmiocie wznowienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z 14 września 2021 r., .P. P., (dalej także: skarżący) wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., (dalej także: SKO, Kolegium) w przedmiocie wznowienia i zmiany decyzji odwoławczej tego organu z [...]., znak [...], uchylającej decyzję Burmistrz B. z [...]., znak [...], w sprawie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia gospodarczego polegającego na projektowanej realizacji wyrobiska eksploatacyjnego na obszarze udokumentowanego złoża [...] "[...]" w miejscowości P. gm. B. Autor skargi oświadczył, że skarży "ten organ także w związku z zaniechaniem tegoż postępowania i bezczynnością polegającą na niepodjęciu tego postępowania z urzędu". Dowodził, że w trakcie trwającego postępowania administracyjnego "dokonano manipulacji polegającej na ustaleniu, iż prowadzone jest postępowanie o wydanie decyzji lokalizacyjnej związane z sąsiadującym złożem [...] <[...] > na działce nr a w P., powodujące konieczność dokonania analizy w przedmiocie ewentualnych sumowań oddziaływań przedsięwzięć przy postępowaniach środowiskowych. Ta nieudokumentowana okoliczność stała się podstawą do zredagowania przez organ odwoławczy wielostronicowego wywodu prawnego skutkującego zmuszeniem mnie do ubiegania się o decyzję środowiskową z opracowaniem kosztownego i czasochłonnego raportu środowiskowego". Zdaniem skarżącego "o zamierzonym przewlekłym sposobie postępowania świadczy fakt iż od złożenia wniosku o wznowienie postępowania do rozstrzygnięcia minęło 75 dni". Zaznaczył, że "(...) Niezależnie od opisanej przewlekłości postępowania niepodjęcie przez organ postępowania kwalifikuje jako takie działania jako bezczynność". Zaznaczył, że nie można zgodzić się z wyartykułowanym w postanowieniu z dnia [...] znak:. [...] powodem rozstrzygnięcia. Zgodził się skarżący z organem, że "zgodnie z zasadę określoną w art. 148 §1 Kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ nie zauważa jednak, ze wznowienie postępowania dotyczy decyzji ostatecznych". Po zaprezentowaniu – w obszernych wywodach – oceny działania organu odwoławczego, na zakończenie stwierdził, że bezczynność organu powoduje, iż blokowana jest jego inicjatywa gospodarcza. Zaznaczając, że są to wymierne korzyści, których zostaje pozbawiony. Wskazał nadto, że nosi się z zamiarem dokonania dokładnych wyliczeń i wyartykułowania żądań w przedmiocie ich zrekompensowania pieniężnego przez organy "celowo lub nieświadomie utrudniające rozwinięcie" jego przedsięwzięcia związanego z wyrobiskiem eksploatacyjnym na fragmencie działki nr a w P. Obecnie – jak podniósł – "proponuję nałożenie jedynie kary pieniężnej na organ dopuszczający się bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania". Ponadto podniósł skarżący, iż wyjaśnienia, jakie otrzymał od Kolegium w piśmie z 1 września 2021 r nr [...], będące odpowiedzią organu na jego ponaglenie z 23 sierpnia 2021 r. są niezadowalające, a w świetle wyniku postępowania (postanowienia z [...] nr [...] odmawiającego wznowienia postępowania nr [...]) są nie do przyjęcia. W ocenie skarżącego przyczyna nieuwzględnienia żądania wznowienia postępowania, czyli niedochowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie uzasadnia prowadzenia postępowania przez 75 dni. Okoliczność ta bowiem, niesłusznie mu zarzucona, jest podstawową czynnością którą organ winien wyjaśnić na etapie wstępnym. Zaznaczył skarżący, iż wytworzone w trakcie postępowania pismo Kolegium z 19 lipca 2021 r. wzywające do sprecyzowania zarzutów, było jedynie wybiegiem pozorującym prowadzenie postępowania, bowiem treść wniosku z dnia 14 czerwca 2021 r., inicjującego postępowanie wznowieniowe, była jasna i nie wymagająca doprecyzowania. W związku z tym domagał się: 1) stwierdzenia przez Sąd, że Kolegium "dopuściło się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania i miało ono, miejsce z rażącym naruszeniem prawa", 2) uznania przez Sąd, że "postępowanie jest niezakończone z zobowiązaniem organ rozpatrującego sprawę do jej załatwienia oraz z wyznaczeniem terminu na to załatwienie", 3) zobowiązania, tj. "wymuszenia" na organie, aby ten zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalił osoby winne bezczynności i przewlekłości, a także podjął środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości", 4) nałożenia na organ kary pieniężnej na rzecz skarżącego w wysokości 10 tyś zł, odpowiadającej ponoszonym kosztom związanym w "z marnotrawieniem czasu na pisanie wniosków czytanie pism procesowych oraz szukaniem i czytaniem przepisów związanych" z jego sprawą. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując, że nie doszło do bezczynności i zarzucanego przewlekłego prowadzenia postępowania. Podkreśliło Kolegium, że procedowało w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie zakończyło się wydaniem [...], postanowienia nr [...], odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kolegium z [...]., nr [...]. Podniosło następnie, że nie pozostaje w sprawie bezczynne, a okoliczności przeciwnej nie można wywodzić z faktu, iż skarżący nie podziela stanowiska organu. Nie jest także trafna argumentacja, iż stan bezczynności wypełnia zapadłe w sprawie rozstrzygnieęcie (odmowa wznowienia postępowania na wniosek), podczas gdy organ winien był to postępowanie wznowić. W tym zakresie – jak podkreśliło Kolegium – wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od tego jakiego oczekiwałby skarżący nie oznacza bezczynności organu, lecz podlega zaskarżeniu w trybie zwykłym poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z możliwości takiej skarżący skorzystał wnosząc w dniu 9 września 2021 r. (data wpływu do organu: 13 września 2021 r.) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który procedowany będzie z zachowaniem przewidzianych przepisami prawa terminów załatwienia sprawy. W kwestii zarzucanej bezczynności, sprowadzającej się – jak zaznaczyło Kolegium – w ocenie skarżącego do obowiązku wszczęcia przez Kolegium z urzędu postępowania wznowieniowego (dot. decyzji kasatoryjnęj z [...] nr [...]) z uwagi na fakt, iż "prowadziło postępowanie w oparciu o niekompletny materiał oraz przy uwzględnieniu nieprawdziwej relacji osobowej organu I instancji" należy wskazać, iż także ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniło także Kolegium, że w treści postanowienia z [...] nr [...] odmawiającego wznowienia postępowania odniosło się także do tego poglądu skarżącego prezentowanego już na wcześniejszym etapie postępowania, wskazując iż wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem i pozostaje w gestii organu. Na zakończenie wskazało, że skarżący pismem z 23 sierpnia 2021 r. zwrócił się do Kolegium o wydanie w trybie natychmiastowym postanowienia o wznowieniu postępowania. Ponaglenie rozpoznane zostało pismem z 1 września 2021 r., w którym poinformowano wnoszącego, iż Kolegium nie jest w opisanej sprawie bezczynne i nie prowadziło postępowania w sposób przewlekły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Natomiast przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Wskazać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej Kpa, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył ww. ponaglenie przed wniesieniem skargi, a więc spełnił omawiany wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Okoliczność ta nie jest przy tym sporna. Przy czym podkreślania wymaga także, że autor skargi – nie kwestionuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., postanowieniem z [...], nr [...], odmawiając wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] nr [...], rozpatrzyło jego wniosek z 14 czerwca 2021 r., w którym zwrócił się do niego o wznowienie postępowania odwoławczego prowadzonego przez ten organ na jego odwołanie od decyzji Burmistrz B. z [...]. znak: [...] , i o zmianę decyzji odwoławczej z [...] znak:[...] – neguje, de facto, tak sposób prowadzenia postępowania zainicjowanego jego wnioskiem, jak i sposób jego zakończenia, podnosi bowiem, że: po pierwsze – "wyjaśnienia, które otrzymałem od SKO w O. w piśmie [...] z dnia 1 września 2021 na moje ponaglenie z dnia 23 sierpnia 2021 są niezadowalające a w świetle wyniku rozstrzygnięcia postanowieniem z dnia [...] znak:. [...] w którym odmówiono wznowienia postępowania, nie do przyjęcia" oraz po drugie – "o zamierzonym przewlekłym sposobie postępowania świadczy fakt iż od złożenia wniosku o wznowienie postępowania do rozstrzygnięcia minęło 75 dni. Jeśli założyć, że powód oddalenia wniosku wyartykułowany w postanowieniu [...] jest zasadny to zdecydowanie niedopuszczalne jest tak długie załatwianie sprawy". W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowi okoliczność wniesienia skargi w dacie, w której Kolegium zakończyło już postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z 14 czerwca 2021 r., wydając [...] postanowienie nr [...], mocą którego odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] nr [...]. Załatwiając tym samym sprawę administracyjną. Rozważania i przytoczenie motywów takiego uznania należy poprzedzić uwagą, że zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji zasadnie wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. W związku z tym wskazać trzeba, że w dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt II OPS 5/19, w której wyraził tezę, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., (uchwała dostępna, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sadów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała ta dotyczy wprawdzie bezczynności, czyli innej formy pasywności organu administracji niż stanowiąca przedmiot zaskarżenia w przedmiotowej sprawie, jednak - jak celnie podniósł WSA w Lublinie w postanowieniu z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Lu 22/20 – z uwagi na procesowe powiązanie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanu bezczynności z przewlekłym prowadzeniem postępowania uzasadnione jest zastosowanie zawartego w tej uchwale poglądu także do oceny skargi na przewlekłość postępowania, wniesionej już po wydaniu decyzji, tj. po zakończeniu postępowania, którego dotyczyła skarga do sądu. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że Skład siedmiu sędziów w pisemnych motywach ww. uchwały odwołał się do zdefiniowanych ustawowo, ujętych w legalne ramy definicji bezczynności oraz przewlekłości postępowania zawartych w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kpa, w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), skutkiem czego było nadanie tym pojęciom odmiennego znaczeniowo sensu. Dalej trafnie wywodził NSA, że w obu tych przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. NSA podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Natomiast przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania. W ocenie składu Sądu orzekającego w tej sprawie uwagi te należy odnieść również do skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania. Podobne stanowisko do wyrażonego powyżej – co wymaga zauważenia –prezentowane jest w aktualnym orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, w którym akcentuje się, że teza uchwały NSA o sygn. akt II OPS 5/19 niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą także spraw na przewlekłość postępowań administracyjnych, inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ. Tożsamy jest bowiem cel skargi na bezczynność i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, czyli doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu. Słusznie też wskazuje się, że obie te skargi skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona bądź nie jest załatwiana. Zasadnie również zwraca się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uwagę, że skoro w momencie wniesienia skargi nie występuje zarzucany stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, bo postępowanie zostało uprzednio zakończone, to skarga wniesiona w takiej sytuacji nie może realizować wskazanego wcześniej jej celu, istoty (tak: NSA w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1363/20; por. także postanowienia NSA: z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3123/19 i z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20). Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium, jako wniesiona przez skarżącego już po wydaniu przez ten organ postanowienia z [...] nr [...], odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] po załatwieniu sprawy administracyjną, czyli po zakończeniu postępowania administracyjnego przez skarżony organ w prawem określony sposób, była niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Na zakończenie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona jednak wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 P.p.s.a. nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała. Dopóki bowiem nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować, (tak: A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 234-235; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 230). W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a.