IV SA/Po 525/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi M. A. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą W. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. A. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą W. A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania M. A. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. A. WPHU "A. G. R." (dalej także: skarżący) od decyzji Burmistrza Gminy M. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie za rok 2019 sprawozdania rocznego podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9n ust. 1 w zw. z art. 9x ust.1 pkt 5, art. 9zb ust. 1, art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 z późn. zm., dalej: u.c.p.g.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. (OŚ.0640.4.2020.KO) Burmistrz wymierzył M. A. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą M. A. W. " karę [...] zł za przekazanie po terminie za rok 2019 sprawozdania rocznego podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g.). Odwołanie od decyzji wniósł M. A., wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, nie zarzucając przy tym organowi pierwszej instancji naruszenia określonych przepisów prawa. W ocenie SKO odwołanie nie było zasadne. Zgodnie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań. Na podstawie art. 12a ust. 1 tej ustawy sprawozdania za 2019 r., o których mowa w art. 9n ust. 1, art. 9na ust. 1 i art. 9nb ust. 1, przekazuje się w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Skarżący miał obowiązek przekazać sprawozdanie do dnia [...] sierpnia 2020 r. W toku postępowania ustalono, że skarżący przekazał sprawozdanie za pośrednictwem B. D. o Produktach i Opakowaniach oraz o Gospodarce Odpadami w dniu [...] października 2020 r., a więc z 32-dniowym opóźnieniem. W ocenie organu II instancji nie polega na prawdzie stanowisko skarżącego, że w dniu [...] października 2020 r. złożył wyłącznie "korektę" sprawozdania, prawidłowo złożonego w dniu [...] sierpnia 2020 r. Z przedłożonej przez samego skarżącego dokumentacji wynika, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. złożył on sprawozdanie za 2020 rok a nie za 2019 rok. Skarżący nie przedstawił przy tym żadnego dowodu na potwierdzenie rzekomego błędu systemu informatycznego, który miał pobrać dane za 2020 rok. Skoro to sam skarżący twierdzi, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. zostały pobrane do systemu dane za 2020 rok, to nie może jednocześnie twierdzić, że w dniu [...] października złożył korektę sprawozdania za rok 2019. Ponadto, jeżeli skarżący od razu stwierdziłby wystąpienie w dniu [...] sierpnia 2020 r. błędu, to nie powinien opóźniać złożenia prawidłowego sprawozdania aż do [...] października 2020 r. Z dokumentacji przedłożonej przez skarżącego wynika, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. oraz w dniu [...] października 2020 r. przedłożył różne sprawozdania (o różnych numerach określających rok sprawozdania), a sprawozdanie złożone później nie stanowiło korekty sprawozdania złożonego wcześniej. Skargę na decyzję SKO złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. , reprezentowany przez fachowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie - art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, - art. 136 §1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z historii wpisu BDO sprawozdania za 2019 r. pomimo wniosku zawartego w odwołaniu oraz w uzupełnieniu odwołania, - art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że to na skarżącym ciąży obowiązek przedstawienia dowodu z wydruku systemu BDO (ewentualnie danych elektronicznych z bazy BDO) na okoliczność wykazania terminu złożenia błędnego sprawozdania za 2019 r. podczas gdy tylko i wyłącznie administrator systemu BDO ma dostęp do tych danych a organ I i II instancji mogą wystąpić do administratora o udostępnienie tych danych - o co wnioskował skarżący, - art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy skarżący złożył w terminie sprawozdanie błędnie określając datę - 2020 r. zamiast 2019 r. Skarżący wniósł o o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który Sąd rozstrzygnął na posiedzeniu dnia 29 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący dwukrotnie złożył sprawozdanie - wpierw błędnie za 2020 r. a potem korektę za 2019 r. Żaden z organów nie zastanowił się jak możliwe jest złożenie [...].08.2020 r. sprawozdanie za 2020 r. Nie ulega żadnych wątpliwości, iż jest to błąd systemowy, gdyż nie można rocznego sprawozdania za rok [...] złożył w trakcie roku 2020. Skarżący zauważył ten błąd i sam dokonał korekty - zmieniając rok na 2019. Organ II instancji wbrew przepisowi art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego pomimo wniosku skarżącego zawartego w odwołaniu. Treść ww. przepisu jest jednoznaczna - jeżeli wszyscy odwołujący (w tym przypadku stroną postępowania jest tylko skarżący) wnieśli o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego to organ to postępowanie musi przeprowadzić (chyba że jest to nadmiernie utrudnione). Nie było i nie ma żadnej trudności w wystąpieniu przez organ II instancji do administratora systemu BDO o wykaz logowań i akcji na koncie skarżącego. Co więcej - dzięki elektronizacji postępowań, organ II instancji może poprzez EPUAP wystąpić o te dane do administratora i uzyskać je elektronicznie praktycznie w tym samym momencie. Wystarczy tylko chęć do wyjaśnienia sprawy i potraktowanie postępowania administracyjnego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Jedyną przesłanką wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji było złożenie po dniu [...].08.2020 r. sprawozdania za 2019 r. Wbrew żądaniu skarżącego, organ I instancji nie przedstawił historii dokumentu "Sprawozdania za 2019 - Gmina M.'', gdyż jak stwierdził nie ma takiej możliwości. Tymczasem skarżący (na poziomie użytkownika w systemie BDO) wygenerował historię dokumentu, z którego wynika, że sprawozdanie zostało złożone terminowo a więc [...].08.2020 r. (godz. [...]) a wskutek błędu systemowego dane w tym sprawozdaniu zostały "zassane" z 2020 r. a nie z 2019 r. Widząc ten błąd i nie mogąc się połączyć z infolinią techniczną BDO, skarżący zmienił sprawozdanie [...].10.2020 r. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego - skupił się jedynie na suchym fakcie wprowadzenia sprawozdania po [...].08.20 r. Nie uwzględnił: - daty pierwszego wprowadzenia sprawozdania do systemu - faktu, że poprawienie sprawozdania było wynikiem błędu systemu informatycznego BDO i "zassania" danych z roku bieżącego (2020) a nie 2019. Zgodnie z przepisem art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. administracyjna kara pieniężna należy się za opóźnienie w złożeniu sprawozdania. Skoro skarżący złożył w terminie sprawozdanie a jedynie korekta została zarejestrowana przez system informatyczny w październiku 2020 r., to nie może być mowy o nałożeniu kary. W uzupełnieniu skargi zarzucono również zaniechanie zastosowania przepisów działu IVa k.p.a. dotyczących przesłanek odstąpienia od wymiaru kary, w szczególności art. 189a § 1-2 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 9zf w zakresie stosowania Ordynacji podatkowej na etapie orzekania o wymiarze kary, oraz przepisów prawa procesowego to jest art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedokonanie wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechanie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także naruszenie norm art. 189a § 1 - 2 kpa w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzje administracyjne, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu. Przepis art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny I instancji nie ma, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych. W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. Burmistrz poinformował SKO, że dnia [...] października 2020 r. wezwano skarżącego do wyjaśnienia sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne z dnia [...] sierpnia 2020 r. Sprawozdanie to dotyczy innej ilości odpadów, niż ta wskazano w sprawozdaniu z dnia [...] października 2020 r. , "co również sugeruje, iż osoba wypełniająca sprawozdanie wprowadziła najprawdopodobniej dane z 2020 r. a nie z 2019 r." Do dnia sporządzenia pisma Burmistrz wyjaśnienia nie otrzymał. Pozostaje więc bezsporne, że dnia [...] sierpnia 2020 r. (a więc z zachowaniem terminu określonego wart. 12a ust. 1 u.c.p.g.) skarżący złożył sprawozdanie, co do którego po stronie organu pojawiły się istotne wątpliwości co do jego prawidłowości. Pismem z dnia [...] września 2020 r. (k. 29 akt adm. organu i inst.) burmistrz zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie okresu sprawozdawczości wskazując, że wskazano rok 2020, podczas gdy należało złożyć sprawozdanie za rok 20219. Burmistrz wskazał również, że korektę sprawozdania należy złożyć terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania. W świetle powyższych ustaleń jako nieprawidłowe jawi się zakwalifikowanie przez organy obu instancji sprawozdania złożonego przez skarżącego dnia [...] października 2020 r. jako złożonego po raz pierwszy rocznego sprawozdania za rok 2019, nie zaś jako korekty sprawozdania złożonego dnia [...] sierpnia 2020 r. Żadne okoliczności nie wskazywały bowiem, że intencją skarżącego było złożenie sprawozdania za rok 2020 jeszcze przed jego upływem. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lipca 2020 r. w sprawie II SA/Lu 36/20 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że administracyjnej karze pieniężnej podlega przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje nierzetelne sprawozdanie (...). Dokonując wykładni językowej tego przepisu, trzeba zwrócić uwagę, że w powszechnym języku polskim słowo "nierzetelny" ma dwa znaczenia: 1. «niebudzący zaufania, niedotrzymujący zobowiązań; też: świadczący o takiej postawie»; 2. «niezgodny z prawdą» (źródło: Słownik języka polskiego PWN, sjp.pwn.pl/). W analizowanej sytuacji chodzi o drugie znaczenie: nierzetelnym jest sprawozdanie podające dane niezgodne z prawdą. Nierzetelność może zatem wyrażać się w podaniu w sprawozdaniu nieprawidłowego okresu, za który jest składane oraz – związanej z tym – nieprawidłowej ilości odpadów. Tym samym – w ocenie Sądu – organy winny przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod kątem możliwości zaistnienia sytuacji opisanej nie w punkcie 4 lecz w punkcie 5 art. 9x ust. 1 u.c.p.g. Wydane w sprawie decyzje organów obu instancji zapadły z dokonaniem błędnej subsumcji, a więc z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia: 1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. 2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. 3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł) uiszczona opłata od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł oraz równowartość wpisu ([...] zł), łącznie – [...] zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wydać decyzję spełniającą wymogi określone w art. 107 k.p.a. Stanowisko organu musi być oparte na analizie wszystkich elementów prawidłowo zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w ich wzajemnym powiązaniu. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem znajdujących zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przepisów prawa. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów, wniosków i twierdzeń stron. Konieczne będzie także przeanalizowanie stanu prawnego i jednoznaczna subsumpcja.