II OSK 855/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Rafał Wolnik /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 713/14 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy pieniężnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 713/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy pieniężnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu z dnia [...] marca 2014 r., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Mocą tej decyzji odmówiono skarżącej udzielenia doraźnej pomocy pieniężnej ze środków budżetowych będących w dyspozycji organu z przeznaczeniem na zakup opału. Wniosek w ponownym postępowaniu rozpatrywany był w oparciu o art. 19d ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1255), zwanej dalej u.o.k. Przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji skarżąca nie nadesłała dokumentów potwierdzających jej trudną sytuację materialną. Dopiero do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączyła informację o dochodach uzyskanych od organu rentowego za rok 2013 oraz plik paragonów fiskalnych dokumentujących zakupy. Przed ponownym rozpatrzeniem sprawy skarżąca dołączyła też informację o aktualnej wysokości świadczenia emerytalno - rentowego. Dysponując poszerzonym materiałem dowodowym organ ustalił, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z renty rodzinnej w kwocie 2.056,95 złotych. Jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Ze względu na stan zdrowia wymaga leczenia farmakologicznego oraz systematycznych wizyt kontrolnych w placówkach służby zdrowia. Ponosi koszty leczenia i dojazdów do lekarzy. Dołączone paragony fiskalne za zakup leków i produktów spożywczych, z racji braku oznaczenia odbiorcy, nie mogły stanowić dowodu w sprawie. Również dowodem wydatków nie mogły być dowody uiszczenia kosztów sądowych przez W. T. gdyż dokumentacja sądowa wskazywała, że nie dotyczą one sprawy skarżącej. Organ podkreślił, że szczególna opieka państwa nad kombatantami wyraża się przede wszystkim w wypłacaniu im comiesięcznych dodatków do rent i emerytur, natomiast doraźną pomocą pieniężną mogą zostać objęci kombatanci znajdujący się w wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej. Sytuacja materialna skarżącej nie uzasadnia potrzeby udzielenia pomocy. Wnioskodawczyni jako wdowa po kombatancie ma bowiem prawo do stałych dodatków: kompensacyjnego i ryczałtu energetycznego w łącznej kwocie 196,72 złotych miesięcznie. Ryczałt energetyczny przeznaczany jest na opłaty za gaz, energię elektryczną i zakup opału. Ponadto jako wdowa po kombatancie ma prawo do ulg taryfowych w komunikacji krajowej środkami publicznego transportu kolejowego i autobusowego a także przysługuje jej prawo do bezpłatnego zaopatrzenia w leki o określonej kategorii dostępności oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Organ dodał, że dochód skarżącej przekracza 220% najniższej emerytury i z tych przyczyn nie mogłaby skarżącej zostać udzielona pomoc w podstawowym trybie przewidzianym art. 19a ust. 1 pkt 1 u.o.k., a jedynie w trybie doraźnym uzasadnionym wyjątkową, szczególnie trudną sytuacją materialną. Decyzja taka ma charakter uznaniowy a organ dysponuje ograniczonym budżetem przeznaczonym na pomoc socjalną i musi brać pod uwagę przede wszystkim potrzeby tych osób, które dotychczas z tej formy pomocy nie korzystały W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca opisała swoją trudną sytuację życiową, materialną i zdrowotną. Wyraziła niezadowolenie z faktu odmowy przyznania jej pomocy pieniężnej w kwocie widniejącej na fakturze z dnia 30 kwietnia 2014 r. dotyczącej zakupu węgla za 868,00 zł. Podkreśliła, że świadczenie rentowe nie wystarcza na pokrycie wszystkich wydatków życiowych. W skardze po raz pierwszy zgłosiła potrzebę dofinansowania kosztów zakupu wózka inwalidzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek skarżącej rozpatrywany był na podstawie mającego charakter uznaniowy przepisu ustawy o kombatantach. Przy rozstrzyganiu wniosku w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zasady przyznawania pomocy finansowej kombatantom (i wdowom po kombatantach) regulował przepis art. 19 u.o.k. Przewidywał on w ustępach 1 - 5 możliwość udzielenia kombatantom i innym osobom uprawnionym znajdującym się w trudnych warunkach materialnych oraz w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych doraźnej lub okresowej pomocy pieniężnej. Niezależnie od trudnych warunków materialnych czy zdarzeń losowych uzasadniających przyznanie pomocy, pomoc finansową mogła uzyskać uprawniona osoba wyłącznie na częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, dostosowania pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa, opłacanie pomocy pielęgnacyjnej, a w stosunku do niewidomych oraz ciężko poszkodowanych inwalidów - kosztów zakupu innego, ułatwiającego pracę i życie, sprzętu pomocniczego. Tryb przyznawania pomocy określało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie kryteriów, form i trybu przyznawania i udzielania pomocy pieniężnej z Państwowego Funduszu Kombatantów (Dz. U Nr 53, poz. 334), które w § 3 ust. 1 wskazywało graniczną kwotę dochodu wnioskodawców ubiegających się o pomoc, która pozwalała na traktowanie ich sytuacji jako trudnej w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy. W art. 19 ust. 6 u.o.k. przewidziana była możliwość przyznania pomocy pieniężnej na innych warunkach niż określone w rozporządzeniu w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zaskarżona decyzja oparta być musiała na nowym przepisie ustawy o kombatantach, wprowadzonym do niej z mocą obowiązującą od dnia 18 maja 2014 r. na podstawie ustawy zmieniającej z dnia 14 marca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 496). Ustawa zmieniająca uchyliła dotychczasowe brzmienie art. 19 u.o.k. Nowa regulacja ustawowa nie zmieniła zasad przyznawania pomocy. Nadal pozostawiła organowi prawo do udzielenia pomocy kombatantom (wdowom po kombatantach) o ile znajdują się w trudnej sytuacji materialnej lub dotknęło ich zdarzenie losowe, a niezależnie od tych przyczyn wyłącznie w celach związanych z zakupem wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, przedmiotów ortopedycznych, środków pomocniczych, dostosowania pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa oraz opłacenia pomocy pielęgnacyjnej. W art. 19a określiła graniczny dochód wnioskodawców uprawniający do uzyskania pomocy finansowej oraz wysokość możliwej do przyznania pomocy doraźnej lub okresowej na poszczególne cele. Ustawa nowelizująca scedowała przyznawanie pomocy na gminy (w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej) oraz Związkowi Inwalidów Wojennych RP (art. 19b), pozostawiając w art. 19d uprawnienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do przyznawania pomocy finansowej kombatantom i innym osobom uprawnionym, a także pozostałym po nich wdowom lub wdowcom - emerytom, rencistom, inwalidom, osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne, na ich wniosek i na innych warunkach niż określone art. 19a ust. 1- 3. Z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że dochód skarżącej wynoszący 2.056,95 zł przekracza 220% najniższej emerytury, której 100% od 1 marca 2014 r. wynosi kwotę 844,45 zł, a to nie pozwalało organowi na traktowanie sytuacji skarżącej jako trudnej materialnie w założeniu ustawodawcy i z tego tytułu stanowiącej podstawę ubiegania się o pomoc finansową. Jednocześnie z akt wynika, że skarżąca jako cel pomocy wskazała we wniosku potrzebę pokrycia kosztów zakupu opału, a taki cel nie został wymieniony w ustawie o kombatantach jako uzasadniający przyznanie pomocy niezależnie od dochodu. Skarżąca dla uzasadnienia wnioskowanej pomocy nie wskazała także na zdarzenie losowe, z charakteru będące zdarzeniem nagłym, nieprzewidywalnym i niezależnym od strony. Powyższe okoliczności nakładały na organ potrzebę rozważenia przyznania pomocy na zasadzie wyjątkowej, opartej na szczególnych okolicznościach, a o jakiej mowa w art. 19 ust. 6 u.o.k. w brzmieniu tej ustawy obowiązującym do dnia 17 maja 2014 r. i w art. 19d u.o.k. w brzmieniu tej ustawy obowiązującym od dnia 18 maja 2014 r. Przepisy powyższe przyznawały i przyznają organowi uprawnienie do udzielenia pomocy finansowej, a nie nakładały i nie nakładają obowiązku udzielenia takiej pomocy. Konstrukcja ww. przepisów, będących podstawą materialnoprawną wydanych decyzji oparta jest na uznaniu administracyjnym. Organ administracji działając w ramach uznania administracyjnego ma prawo odmowy udzielenia pomocy. Sąd administracyjny decyzje o charakterze uznaniowym kontroluje wyłącznie poprzez pryzmat obowiązku organu właściwego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz obowiązku należytego uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji rozważa zaś wszystkie okoliczności sprawy a w konsekwencji nie czyni decyzji dowolnie podjętą. Argumentacja skargi nie podważa w sposób skuteczny argumentacji organu. Dopiero w skardze wnioskodawczyni po raz pierwszy wskazuje jako alternatywny cel pomocy finansowej zakup wózka inwalidzkiego, z którego mogłaby - jak podaje - "w razie konieczności korzystać". Potrzeba uzyskania pomocy finansowej na inny cel niż dotychczas wskazywany, a będący celem wymienionym w ustawie o kombatantach uzasadniającym udzielenie pomocy niezależnie od dochodu, otwiera skarżącej prawo do złożenia kolejnego wniosku o udzielenie takiej pomocy (od 18 maja 2014r. realizowanej ze środków przekazanych przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych - przez organy gminy). Przy rozpatrywaniu niniejszej skargi sąd administracyjny nie może organowi postawić zarzutu nierozważenia przyznania pomocy na zakup wózka inwalidzkiego, gdyż taka potrzeba nie była zgłoszona w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, w którym organ działał na wniosek strony. Dotyczy to również innych potrzeb wymienionych dopiero w skardze. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargi w sytuacji, gdy decyzja organu administracji publicznej wydana została z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 19a ust. 1 pkt 2 u.o.k. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym ze swoim synem a dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty odpowiadającej 150% najniższej emerytury. Mając na uwadze powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej wskazał przy tym na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., jako na przepis postępowania, który został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, a następnie na przepisy prawa materialnego, które w jego ocenie zostały naruszone przez organ administracji publicznej. Zwrócić uwagę należy w tym miejscu, że skarga kasacyjna jest środkiem wysoce sformalizowanym i winna odpowiadać standardom przewidzianym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku. Stosownie do unormowania art. 176 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej ma obowiązek, między innymi, przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, - naruszeniu przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawnych o charakterze materialnym bądź procesowym, które zostały w ocenie autora kasacji naruszone. Podstaw tych nie należy łączyć, gdyż odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Uzasadniając przytoczone zarzuty należy w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego wskazać na czym polegała błędną wykładnia dokonana przez sąd i jak prawidłowo należy rozumieć stosowany przepis prawa, natomiast w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania wykazać, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, a ponadto, że podnoszone w podstawach skargi kasacyjnej uchybienie, występujące we wskazanej postaci, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie z następujących powodów. Po pierwsze w celu skutecznego oparcia skargi kasacyjnej na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie przez skarżącego kasacyjnie, że wytknięte Sądowi pierwszej instancji uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 p.p.s.a., jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie dotknięta jest brakiem formalnym w tym zakresie, albowiem nie wykazano w niej istotnego wpływu wytkniętych nieprawidłowości na rozstrzygnięcie sprawy. Po drugie trzeba zauważyć, że w istocie autor skargi kasacyjnej podnosi zarzut naruszenia art. 19a ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach, pomimo że nie wskazał jako podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego ani przez błędną ich wykładnię, ani też przez niewłaściwe zastosowanie. Okoliczność, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą lecz pozostaje we wspólnym gospodarstwie ze swoim synem, co miałoby ewentualny wpływ na ustalenie kryterium dochodowego, została podniesiona dopiero w skardze kasacyjnej. Skarżąca nie wspominała o tym na wcześniejszym etapie postępowania. Oczywiście Sąd pierwszej instancji miał obowiązek z urzędu zbadać legalność kontrolowanej decyzji w jej całokształcie, gdyż nie był związany granicami ani wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Gdyby jednak uchybienie Sądu w tym zakresie miało polegać na niedostrzeżeniu wadliwości przyjęcia przez organ kryterium dochodowego, wówczas prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej winien być oparty na naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że nawet gdyby w toku postępowania zostało ustalone, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącej nie przekracza kwoty odpowiadającej 150% najniższej emerytury, to i tak kontrolowaną decyzję należało uznać za odpowiadającą prawu. Decyzje w sprawie przyznania pomocy pieniężnej wydawane na podstawie art. 19 i 19a ustawy są decyzjami uznaniowymi, a więc obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy w toku ich podejmowania organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonał ustalenia stanu faktycznego, a przeprowadzona ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Stwierdzić także należy, że organy administracji działające na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, są obowiązane zgodnie z zasadą art. 7 k.p.a., załatwić sprawę mając na względzie słuszny interes obywatela, jak i interes społeczny, przy uwzględnieniu możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Nie jest więc tak, że każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy musi tę pomoc uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel, gdyż organy administracji muszą gospodarować określoną pulą środków finansowych i rozeznać potrzeby innych osób ubiegających się o taką pomoc. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, wskazując, że w toku postępowania organ nie naruszył przepisów postępowania i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący, jakimi okolicznościami faktycznymi i prawnymi kierował się wydając decyzję. Organ dokonał ustaleń w zakresie sytuacji życiowej skarżącej i podał, że dysponuje ograniczonym budżetem przeznaczonym na pomoc socjalną. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, że ewentualny błąd w ustaleniu kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 19a ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach miałby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.