II OSK 1100/11

SENTENCJA Dnia 12 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. i T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 810/10 w sprawie ze skargi K. O. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku dotyczącego wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 810/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. O. i T. O. na postanowienie Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku dot. wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016) nałożył na K. i T. O. obowiązek opracowania i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego murowanego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] na podstawie art. 68 Prawa budowlanego nakazał K. i T. O. wyłączenie z użytkowania w całości w/w budynku do dnia 31 grudnia 2006 r. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz z dnia [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. Następnie upomnieniami z dnia [...] marca 2007 r. oraz [...] sierpnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 229, poz. 1954) dalej - u.p.e.a. wezwał K. i T. O. do dobrowolnego wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. W dniu 23 września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego wydał tytuły wykonawcze o nr [...] i [...] dotyczące wykonania decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. znak [...], na podstawie art. 20, art. 32, art. 64 i art. 122, u.p.e.a. nałożył na współwłaścicieli K. O. i T. O. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych nr [...] i [...] z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, że ostatecznie termin wywiązania się z obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. upłynął z dniem 31 maja 2007r., ponieważ współwłaściciele nie podjęli żadnych działań, zostało im doręczone w dniu 13 sierpnia 2007 r. upomnienie i wszczęte postępowanie egzekucyjne. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli K. O. i T. O. Po rozpatrzeniu zażalenia Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., art. 20, art. 32, art. 64, art. 121 § 2 i § 4, art. 122 u.p.e.a., uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i nałożył na współwłaścicieli K. O. i T. O. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych nr [...] i [...] z dnia [...] września 2009 r., nałożył obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej wskazując, iż grzywna i opłata winny zostać wpłacone w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, z jednoczesnym zagrożeniem, iż w przypadku nieuiszczenia grzywny we wskazanym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Niewywiązanie się z wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia zastosowany zostanie inny środek egzekucyjny. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, iż rozróżnić należy nieskuteczność egzekucji od jej niewykonalności. Egzekucja jest bowiem nieskuteczna jeżeli obowiązek jest wykonalny, ale nie jest możliwe osiągniecie celu egzekucji. Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym może być niewykonalna co oznacza, iż istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku, przeszkody mogą mieć charakter faktyczny lub prawny. Organ podkreślił, iż zarzut niewykonalności obowiązku nie może zostać uznany za uzasadniony, gdyż możliwa jest jego realizacja, natomiast kwestie związane z przydziałem lokali zamiennych przez gminę wykraczają poza zakres obowiązku opróżnienia budynku określonego tytułem wykonawczym. Brak lokali zastępczych dla osób zakwaterowanych w budynku objętym nakazem wyłączenia z użytkowania nie może zostać uznana za trwały, gdyż przydział lokali z gminnych zasobów przerwie tymczasową niemożność wykonania obowiązku. Dalej wywiódł, iż organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny wziął pod uwagę cel postępowania, wskazania zawarte w art. 121 u.p.e.a., oraz to, że przedmiotowy budynek stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia osób w nim przebywających. Podkreślił, iż kwota grzywny winna skutecznie przymusić zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Podkreślono również, iż podstawą zastosowania art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. był błąd popełniony w sentencji postanowienia organu I instancji, bowiem brak było wskazania, iż w przypadku nieuiszczenia grzywny we wskazanym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. złożyli K. O. i T. Ol. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 810/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że stosownie do art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się m. in. do obowiązków o charakterze niepieniężnym, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień odpowiednich organów. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Przy czym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 32 u.p.e.a.). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 u.p.e.a.). Grzywna może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 u.p.e.a.). Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Przy czym postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jak i wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Wykonanie zastępcze, uregulowane w art. 127 u.p.e.a. może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8 u.p.e.a.) organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 u.p.e.a.). Zasadą jest, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia i dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, iż skarżący nie wywiązali się z nałożonego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego. Ustalenie to stało się podstawą do wystosowania upomnienia, w którego treści organ wyraźnie wskazał, iż nie wykonanie wymienionego w upomnieniu obowiązku w podanym terminie spowoduje wszczęcie przeciwko zobowiązanym postępowania egzekucyjnego. Pomimo upomnienia skarżący nie wyłączyli z użytkowania budynku mieszkalnego, w związku z czym organ I instancji skierował do stron postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem Sądu zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, stosownie do art. 33 pkt 5 u.p.e.a., mógł być zgłoszony przez stronę w toku postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie strona wystąpiła z takim zarzutem, który organ egzekucyjny rozpatrzył i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ I instancji orzekł o jego oddaleniu, rozstrzygniecie to utrzymane zostało w mocy postanowieniem organu II instancji z dnia [...] maja 2010 r. A ponadto, wbrew wywodom skarżących okoliczność, iż Gmina Piotrków Trybunalski jest podmiotem, który ma zapewnić lokale zastępcze nie czyni z Gminy podmiotu zobowiązanego w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podmiotem zobowiązanym do wyłączenia budynku z użytkowania są wyłącznie skarżący, wynika to jednoznacznie z decyzji organu nadzoru budowlanego. Pamiętać trzeba, iż zgodnie z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanym jest osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Oznacza to, iż obowiązanymi są wyłącznie skarżący i tylko na nich, w toku postępowania egzekucyjnego, mogą być nakładane określone obowiązki. W ocenie Sądu organ egzekucyjny dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego, ustalając wymiar grzywny kierował się zasadą skuteczności i celowości, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 810/10 wnieśli K. O. i T. O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 § 2 i art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że skarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w szczególności art. 7 § 2, w myśl którego organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, podczas gdy w przedmiotowej sprawie, wobec opóźniania się przez gminę Piotrków Trybunalski z wypełnieniem obowiązku polegającego na dostarczeniu lokali zastępczych lokatorom, co jest warunkiem koniecznym wyłączenia budynku z użytkowania, nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie osiągnie celu w postaci wykonania obowiązku (wyłączenie budynku z użytkowania będzie możliwe dopiero po udostępnieniu wszystkim lokatorom lokali zastępczych). Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Pismem z dnia 3 października 2012 r. skarżący kasacyjnie poinformowali, iż w dniu 8 sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego dokonał oględzin budynku będącego przedmiotem postępowania i w protokole oględzin potwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na skarżących decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny bada, w granicach skargi kasacyjnej, zgodność z prawem wyroków sądów administracyjnych pierwszej instancji, według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego wyroku. W związku z tym pismo z dnia 3 października 2012 r. skierowane przez pełnomocnika skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego informujące o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., nie mogło mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie niniejszym wyrokiem. Rozpatrywana pod tym względem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kwestią wymagającą analizy jest prawidłowość zastosowanej w stosunku do skarżących grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania administracyjnego obowiązku (wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego), który to obowiązek nie jest przez zobowiązanych dobrowolnie wykonany. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ administracyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z powyższego wynika, że do stosowania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dochodzi tylko wtedy, gdy zobowiązany bez stosowania środków przymusu administracyjnego nie przystępuje dobrowolnie do wykonania nałożonego na niego obowiązku. W przedmiotowej sprawie skarżący zobowiązani byli decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. do wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego przy [...] w P. Obowiązku tego nie wykonali pomimo wystosowania do nich dwukrotnie upomnienia z dnia [...] marca 2007 r. oraz [...] sierpnia 2007 r. Dlatego też, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim zastosował środek egzekucyjny w postaci nałożenia grzywny na skarżących w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 § 2 i art. 119 § 1 u.p.e.a. sprowadzającego się do błędnego zastosowania środka egzekucyjnego w przypadku gdy nie może on doprowadzić do wykonania obowiązku nałożonego na skarżących, z przyczyn od nich niezależnych (brak zapewnienia lokali zastępczych przez gminę) należy zauważyć, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Podzielając argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 27/10 należy zauważyć, że niewykonalność nałożonego obowiązku mogła być badana jedynie na etapie zgłaszania zarzutów do organów administracyjnych w postępowaniu egzekucyjnym, na podstawie art. 33 u.p.e.a., czyli w odrębnym postępowaniu. W wyroku z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1083/06 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 33 pkt 5 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej jest niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. O ile egzekwowany obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest inny podmiot-gmina. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1685/98 skarżącego nie obciąża obowiązek dostarczenia takich lokali , skoro nimi nie dysponuje. Wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu będą obciążały podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu , gdy lokale takie nie zostaną dostarczone obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania. Brak wykonalności obowiązku podlega zaś kontroli organu egzekucyjnego w ramach rozpatrywanych zarzutów. W przedmiotowej sprawie takie zarzuty skarżący podnieśli w postępowaniu egzekucyjnym, jednak zostały one oddalone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] które zostało utrzymane w mocy przez Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. W związku z powyższym należy podkreślić, iż zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie można ich odnieść do kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.