II FSK 577/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Krzymień (sprawozdawca), Sędziowie NSA Bogdan Lubiński, NSA del. Anna Maria Świderska, Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Łd 952/10 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 17 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2009 r. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz r. pr. M. K. kwotę 90 (dziewięćdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Łd 952/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 17 czerwca 2010 r. w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2009 r. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że w dniu 8 marca 2010 r. Wójt Gminy Z. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w łącznym zobowiązaniu pieniężnym za grunty położone w miejscowości S. za 2009 r., wskazując, iż na podstawie zmiany w ewidencji gruntów uległa zmianie powierzchnia gruntów. Należąca bowiem do Skarżącego działka nr A (oznaczona w ewidencji gruntów jako droga) została podzielona na dwie działki: B i C, z czego działka o numerze B – na podstawie decyzji Wojewody L. z dnia 29 listopada 2007 r. (utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 10 lipca 2008 r.) o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej – stała się własnością Skarbu Państwa. Powyższą zmianę właściciela wpisano do księgi wieczystej nieruchomości oraz odnotowano w ewidencji gruntów. Mając na względzie opisane okoliczności Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 6 kwietnia 2010 r. określił Stronie wysokość zobowiązania podatkowego w łącznym zobowiązaniu pieniężnym za 2009 r. na kwotę 82 zł z tytułu nieruchomości położonych w miejscowości S.: działek o nr ewid. D i C, opodatkowując 3,1311 ha fizycznego gruntów podlegających podatkowi rolnemu oraz wskazując na zwolnione grunty o powierzchni 784 m2 (działka nr C) oraz zwolnione nieużytki o powierzchni 2 458 m2 (część działki D). Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 17 czerwca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak wyjaśnił organ II instancji, ewidencja gruntów i budynków stanowi urzędowe źródło informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych i w każdym przypadku rozstrzygające znaczenie dla opodatkowania gruntów mają zapisy wynikające z ewidencji. Organy podatkowe są związane zapisami zawartymi w ewidencji gruntów i zgodnie z nimi ustalają wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości. Z wiążącego organy podatkowe wypisu z ewidencji gruntów wynika zaś, że M. C. jest właścicielem działek: D i C. Wobec powyższego, organy te nie mają kompetencji dokonywać w sposób odmienny ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego. Tym samym - odnosząc się do zarzutu odwołania Skarżącego o wskazaniu błędnej powierzchni działki o nr ewid. C – wskazana w ewidencji gruntów powierzchnia – 0,0784 ha (784 m2) – jest wiążąca dla organów podatkowych przy ustalaniu wysokości zobowiązania podatkowego. Jak podkreślił organ II instancji, działka ta – z uwagi na sklasyfikowanie jej w ewidencji gruntów symbolem "dr" – podlega zwolnieniu przedmiotowemu z podatku od nieruchomości na podstawie § 1 pkt 5 obowiązującej w 2009 r. uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 7 listopada 2008 r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości na terenie Gminy Z. (Dz. Urz. Woj. L. z 2008 r., Nr 372, poz. 3351). Sąd I instancji oddalając skargę podkreślił, iż stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu tego wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu podatkowym. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a zatem organy ustalające wysokość zobowiązań podatkowych nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku niż dane wskazane w ewidencji gruntów. Jeżeli w ocenie Skarżącego powierzchnia nieruchomości jest inna niż wskazana w ewidencji gruntów, powinien wystąpić z wnioskiem od właściwego organu o wprowadzenie odpowiednich zmian w ewidencji gruntów w trybie art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dopiero po wprowadzeniu odpowiedniej zmiany do ewidencji gruntów organ podatkowy będzie uprawniony do uwzględnienia ewentualnej zmiany powierzchni nieruchomości. W skardze kasacyjnej Skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (nieopłaconej w całości ani w części). Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej w skrócie "p.p.s.a." – naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) przez jego błędną wykładnię polegającą na ograniczeniu kontroli legalności decyzji do jednego aspektu, bez dokonania pełnej oceny rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji, jak i niewłaściwym zastosowaniu, gdyż dokonano ich oceny w sposób dowolny; b) art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bez względu na ich niezgodność ze stanem rzeczywistym oraz uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ich ujawnienia dane z ewidencji gruntów są jedyną podstawą dla decyzji podatkowych, podczas gdy tylko ewidencja gruntów, która ujawnia stan prawny zgodny z rzeczywistym sarna stanowi legalną podstawę wymiaru podatków. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 ust. 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli działania organu administracji, który – zgodnie z art. 6 k.p.a. - obowiązany był działać na podstawie przepisów prawa, a w tym i przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U. Nr 137 poz. 926 ze zm.), w konsekwencji czego w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja podlega badaniu jedynie co do zgodności z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 122, art. 187 § 1 i art. 197 Ordynacji podatkowej poprzez oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie nie został wyjaśniony w sposób dostateczny i prawidłowy stan faktyczny, w szczególności podstawa i zasadność zmiany powierzchni nieruchomości dokonana w ewidencji gruntów, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd dostatecznie wyjaśnił stan faktyczny, uchyliłby decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 czerwca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z uwagi na niezastosowanie przez organy administracji przepisów umożliwiających niezbędne w niniejszej sprawie wyjaśnienie stanu faktycznego; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny lakonicznej oraz brak wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego i istniejących w sprawie wątpliwości, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; d) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie co do jednego tylko aspektu sprawy i brak odniesienia się do wszystkich aspektów rozstrzygnięć wydawanych w sprawie i tym samym dokonanie niepełnej oceny legalności wydawanych w sprawie decyzji, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji, mimo konsekwentnego kwestionowania przez Skarżącego powierzchni przyjętej jako podstawa opodatkowania, nie podjęły wszelkich niezbędnych wymaganych prawem działań w celu wyjaśnienia zasadności podnoszonego zarzutu i okoliczności faktycznych sprawy. Okoliczność, która pozostała niewyjaśniona to kwestia zgodności zmian dokonanych w zakresie danych nieruchomości w ewidencji gruntów z innymi dowodami dostępnymi organom administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, iż art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zwalnia organu podatkowego z dalszego prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wyjaśniania okoliczności faktycznych w sytuacji, gdy treść albo charakter zapisów w ewidencji gruntów budzi wątpliwości. Szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego, wynikająca z art. 194 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie jest bowiem niewzruszalna, ponieważ zgodnie z art. 194 § 3 Ordynacji podatkowej nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia dowodu przeciw dokumentom. Strona wskazała, iż księga wieczysta spornej nieruchomości "na dzień dzisiejszy" nie zawiera prawomocnie dokonanych wpisów dotyczących oznaczenia i powierzchni nieruchomości (zgodnie z oświadczeniem Skarżącego, złożył on skargę na orzeczenie w przedmiocie wpisu zmian w tym zakresie do księgi wieczystej, zaś aktualnie postępowanie to jest na etapie apelacji). Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, w konsekwencji naruszenia w/w przepisów zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji narusza także zasady sporządzania uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności faktycznych sprawy, bowiem powtarzając jedynie twierdzenia organów administracji, nie skontrolował ich działania ani prawidłowości ich rozstrzygnięć, pominięte zaś zostały zarzuty Skarżącego dotyczące nierozpoznania innych dowodów w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego nie mogły doprowadzić do zakwestionowania prawidłowej oceny Sądu I instancji, że podstawę wymiaru podatku od nieruchomości stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów, a zmiana tych danych nie może mieć miejsca w ramach postępowania podatkowego. Jak wynika z treści powoływanego w skardze kasacyjnej art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków (podkreślenie Sądu) i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że organy podatkowe nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń co do przedmiotu opodatkowania, jak i podmiotu podatkowego. Od tej reguły, potwierdzonej treścią art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie zostały przewidziane w tym przepisie żadne wyjątki, a zatem organy ustalające wysokość zobowiązań podatkowych nie są uprawnione do przyjęcia w zasadzie innej podstawy wymiaru podatku, niż dane wskazane w ewidencji gruntów (por. uchwała NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., II FPS 1/09, ONSAiWSA 2009/5/88, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. II FSK 1243/08, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2009 r., II FSK 1410/07, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy bowiem wskazać, że dane zawarte w ewidencji mają walor dokumentu urzędowego. Podważenie tych zapisów, bądź też ich zmiana, może nastąpić w postępowaniu prowadzonym przed właściwymi w tej sprawie organami administracji. W postępowaniu podatkowym przeprowadzenie tego rodzaju postępowania nie jest możliwe (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II FSK 372/07, wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., II FSK 690/09, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie zatem Sąd I instancji wskazywał (a wcześniej organy podatkowe), że Skarżący kwestionując prawidłowość danych zawartych w ewidencji powinien wszcząć procedurę ich zmiany u organu prowadzącego tę ewidencję. Jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2010 r. dopiero bowiem po wprowadzeniu odpowiedniej zmiany do ewidencji gruntów organ podatkowy będzie uprawniony do uwzględnienia ewentualnej zmiany powierzchni nieruchomości. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte w niniejszej sprawie dziwi tym bardziej, iż Skarżący w rzeczywistości kwestionuje w nim powierzchnię działki, która – jako oznaczona symbolem "dr" – podlega zwolnieniu przedmiotowemu z podatku od nieruchomości na podstawie § 1 pkt 5 obowiązującej w 2009 r. uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 7 listopada 2008 r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości na terenie Gminy Z. (Dz. Urz. Woj .L. z 2008 r., Nr 372, poz. 3351). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną jako bezzasadną oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.