III SA/Kr 684/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewody z dnia 24 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE W dniu 30 lipca 2018 r. skarżąca W. D. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy dla Powiatu [...] (trzecia rejestracja), jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych (decyzja z [...] 2018 r., znak: [...]). W trakcie rejestracji wśród podawanych danych wskazała adres zameldowania na pobyt stały: G ul. B. Powyższe znalazło potwierdzenie w karcie rejestracyjnej w części "A". Następnie 3 stycznia 2020 r. skarżąca złożyła w Urzędzie Pracy zaświadczenie wystawione 3 stycznia 2020 r. o zameldowaniu na pobyt stały od 4 września 2018 r., pod adresem: ul. T, N. W dniach 7 stycznia 2020 r. i 9 stycznia 2020 r. złożyła w Urzędzie Pracy wyjaśnienia w związku ze zmianą adresu zameldowania. W oświadczeniu złożonym dnia 9 stycznia 2020 r. potwierdziła adres zameldowania na pobyt stały w N od dnia 4 września 2018 r. W konsekwencji, decyzją z 9 stycznia 2020 r., znak: [...], Starosta orzekł o utracie statusu bezrobotnego przez skarżącą od 4 września 2018 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda, decyzją z 2 marca 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu skargi skarżącej na ww, decyzję z dnia 2 marca 2020 r., prawomocnym wyrokiem z 20 sierpnia 2020 roku, sygn. akt III SA/Kr 415/20, uchylił decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że: "niewykonanie obowiązku polegającego na poinformowaniu o zmianie miejsca zamieszkania, rzutującej na właściwość urzędu jest w świetle art. 33 ust 4 pkt 4a ustawy przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji o pozbawieniu statutu bezrobotnego (...)" Jednocześnie Sąd wskazał, że skutek utraty statusu bezrobotnego należy wiązać nie z datą zmiany miejsca zameldowania, ale upływem terminu z art. 73 ust. 2a (14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania). Sąd uznał też, że postępowanie było przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w art. 9 k.p.a. Nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględniły ocenę prawną wskazaną w wyroku zarówno co do terminu pozbawienia statusu bezrobotnego, jak i zakresu ciążącego na organach obowiązku informowania stron, wynikającego z art. 9 k.p.a., oraz jego wpływu na wynik sprawy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Starosta uznał, że zachodzą przesłanki do pozbawienia skarżącej statusu bezrobotnego od 18 września 2018 r., o czym orzekł w decyzji z dnia 26 stycznia 2021 r. W odwołaniu W. D. podniosła, że organ l instancji ponownie rozpatrując sprawę uwzględnił wytyczne Sądu związane z czternastodniowym terminem na zgłoszenie zmiany miejsca zamieszkania i jego wpływem na datę utraty statusu, pominął natomiast wskazania dotyczące naruszenia przez organ art. 9 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że organ l instancji nie pouczył jej o konsekwencjach niepowiadomienia urzędu o zmianie miejsca zameldowania. Wskazała też, że mimo regularnego zgłaszania się na wizyty do Urzędu Pracy, nie była pytana o zmianę adresu zameldowania. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zniesienie klauzuli natychmiastowej wykonalności decyzji. Wojewoda postanowieniem z dnia 4 marca 2021 r., znak: [...] odmówił wstrzymania wykonalności decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z dnia 24 marca 2021 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że na dzień rejestracji 30 lipca 2018 r. skarżąca była zameldowana na pobyt stały pod adresem: G, ul. B, co umożliwiło jej rejestrację w Powiatowym Urzędzie Pracy dla Powiatu [...]. Poza sporem jest, że od 4 września 2018 r. była zameldowana na pobyt stały pod adresem: N, ul. T, a poinformowała o tym Urząd Pracy dopiero 3 stycznia 2020 r. W konsekwencji utrata zameldowania w G, wpłynęła na właściwość Urzędu Pracy. Właściwym miejscowo dla miasta N jest [...] Urząd Pracy w N. Zdaniem Wojewody, skarżąca nie dopełniła obowiązków wskazanych w art. 73 ust. 2a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dlatego uwzględniając zalecenia Sądu organ l instancji orzekł o utracie statusu bezrobotnego od 18 września 2018 r. Ponadto jak wyjaśnił organ, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 415/20 orzekł, że w badanej sprawie doszło do naruszenia zasady procesowej wyrażonej w art. 9 k.p.a. Pouczenie udzielone bezrobotnemu było niekompletne (w zakresie braku wskazania konsekwencji niedopełnienia obowiązku informowania o zmianie miejsca zameldowania) i błędne (w zakresie wskazanego czasu na poinformowanie urzędu - 7 zamiast 14 dni) i mogło mieć wpływ na zachowanie bezrobotnego. Wg organu, zasada określona wart. 9 k.p.a., ma na celu chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, nakłada na organy obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zarazem jednak nie zwalnia strony z dbałości o własne interesy. W dniu rejestracji pouczono skarżącą o warunkach koniecznych do nabycia i posiadania statusu bezrobotnego, o okolicznościach powodujących utratę statusu bezrobotnego oraz utratę prawa do zasiłku (powyższa informacja znajduje się w załączniku do Karty Rejestracyjnej "Oświadczenie Bezrobotnego" oraz w "Informacji o prawach i obowiązkach bezrobotnego"). Własnoręcznym podpisem skarżąca potwierdziła, że została pouczona o warunkach zachowania statusu bezrobotnego oraz odbiór powyższych dokumentów. Organ podniósł, że jeżeli skarżąca miała wątpliwości co do przekazanych informacji, były one niezrozumiałe należało je wyjaśnić. Wskazał, że skarżąca podniosła w odwołaniu, że podczas wizyt w urzędzie nie proszono jej o aktualizację danych, ale jednocześnie potwierdza, że padały pytania urzędników "czy u pani bez zmian?". Biorąc pod uwagę zaistniałą sytuację, organ uznał, że skarżąca nie udzieliła odpowiedzi zgodnej ze stanem faktycznym. Wojewoda podkreślił ponadto, że w oświadczeniu bezrobotnego (załączniku do Karty Rejestracyjnej "Oświadczenie Bezrobotnego") skarżąca zobowiązała się zawiadamiać urząd o wszelkich zmianach w danych przekazanych w trakcie rejestracji oraz złożonych oświadczeniach w terminie 7 dni od dnia ich wystąpienia (pkt 22) (dotyczy m.in. stan cywilny, liczba dzieci, adres zameldowania na pobyt stały/czasowy, adres do korespondencji). Wypełnienie tego obowiązku przez bezrobotnego (poinformowanie o fakcie zmiany miejsca zameldowania) nawet bez wskazania konsekwencji ich niedopełnienia pozwoliłby uniknąć utraty statusu bezrobotnego. Po otrzymaniu takiej informacji Urząd Pracy wskazałby na ścieżkę postępowania, wyjaśnił, poinstruował jakie kroki musi skarżąca wykonać. Podsumowując, organ wyjaśnił, że rejestracja osoby bezrobotnej jest czynnością dobrowolną, jednak w przypadku jej dokonania, bezrobotny musi mieć świadomość swoich obowiązków, znoszenia pewnych utrudnień, w tym konieczności podejmowania konkretnych czynności. Z chwilą przyznania statusu bezrobotnego, osoba taka jest zobowiązana do wypełniania określonych obowiązków wynikających z posiadania tego statusu. W skardze do WSA Krakowie W. D. zarzuciła naruszenie: * art. 153 p.p.s.a., poprzez jego wybiórcze zastosowanie, * art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, jak również art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: błędne, niewystarczające ustalenie stanu faktycznego; zebranie w sprawie niepełnego materiału dowodowego; oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym i rozpatrzenie go w sposób niewyczerpujący i nieprawidłowy, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów; niepełne i niewystarczające pouczenie jej w sposób zrozumiały o obowiązkach jej jako osoby bezrobotnej i skutkach niedotrzymania tych obowiązków; obarczenie jej skutkami niewystraczającego pouczenia w zakresie obowiązków jako bezrobotnego oraz skutków niedotrzymania tych obowiązków w zakresie zgłaszania miejsca aktualnego zameldowania (a nie zamieszkania); - art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędne zastosowanie. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej i jej zmianę poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i orzeczenie o pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej przez Starostę z dniem 9 stycznia 2020 r. oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 24 marca 2021 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2021 r. orzekającą o utracie statusu osoby bezrobotnej przez skarżącą od dnia 18 września 2018 r. Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie skarżącej WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 415/20 uchylił decyzję z dnia 2 marca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 9 stycznia 2020 r. orzekającą o utracie przez skarżącą statusu bezrobotnego od 4 września 2018 r., uznając, że wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że sprawie okoliczne faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia nie są sporne , sporna jest natomiast ocena prawna tego stanu. Dokonując kontroli tej oceny, Sąd wskazał, że: 1. zmiana po dokonaniu rejestracji miejsca zameldowania skutkująca zmianą właściwości urzędu pracy jest ustawową przesłanką uzasadniająca wydanie decyzji o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej, przy czym skutek utraty statusu bezrobotnego został powiązany nie z chwilą zmiany miejsca zameldowania, lecz z upływem terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 2a; 2. doszło do naruszenia zasady procesowej wyrażonej w art. 9 k.p.a. - "jakkolwiek skarżąca rejestrując się w Urzędzie Pracy została pouczona o obowiązku poinformowania o zmianie miejsca zameldowania, to jednak nie pouczono o skutkach zaniedbania tego obowiązku polegających na pozbawienia statusu osoby bezrobotnej. W ocenie Sądu tak daleko idąca konsekwencja nie jest oczywista dla osoby po raz pierwszy rejestrującej się jako osoba bezrobotna. Świadczy o tym chociażby fakt, że w orzecznictwo sądów w tym zakresie nie jest jednolite. Podpisane przez skarżącą zobowiązanie do poinformowania o zmianie miejsca zameldowania, choć zawierało pouczenie o ewentualnej odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, to nie wskazywało jednak wyraźnie rygoru w postaci pozbawienia statusu bezrobotnego." WSA stwierdził zatem, że organy wydały decyzje z naruszeniem norm prawnomaterialnych zawartych w art. 33 ust. 4 pkt 4a i art. 73 ust. 2a cyt. ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe określenie daty utraty tego statusu oraz naruszyły zasadę procesową wyrażoną w art. 9 K.p.a. Sąd podkreślił, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organy uwzględnią przedstawioną w wyroku ocenę prawną dotyczącą zarówno terminu pozbawienia statusu bezrobotnego, jak i zakresu ciążącego na organach obowiązku informowania stron, a także wezmą pod uwagę, że strona nie może ponosić niekorzystnych konsekwencji w związku z udzielona przez organ błędną informacją (podkreślenie Sądu rozpoznającego nin. skargę). Pomimo jednak wskazania przez Sąd że strona nie może ponosić niekorzystnych konsekwencji w związku z udzieloną przez organ błędną informacją Wojewoda zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu l instancji orzekającą o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej od 18 września 2018 r. Podkreślić w związku z tym należy, że zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). W trakcie ponownego rozpoznania sprawy organy, a na obecnym etapie postępowania także i Sąd orzekający w nin. sprawie muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak zostało to stwierdzone w ww. prawomocnym wyroku. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnić należy także treść art. 153 p.p.s.a. - zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie to oznacza, że organy administracji publicznej są obowiązane do przyjęcia wykładni przepisów prawa, wynikającej z rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku oraz do uzupełnienia postępowania zgodnie ze wskazówkami wyroku. Naruszenie natomiast przez organy administracyjne przepisu art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (por. J. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną, także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. dla przykładu: wyroki NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt l OSK 920/10). Jednocześnie zauważyć należy, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem NSA (wyrok z 21 marca 2014 r., sygn. akt l GSK 534/12), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania". Przedstawione wyżej rozważania prowadzą zatem do konkluzji, że orzekające ponownie w nin. sprawie organy oraz Sąd są związane wykładnią wyrażoną w motywach wyroku z dnia 20 sierpnia 2020 r. albowiem po jego wydaniu nie doszło ani do zmiany prawa, ani istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Powyższe oznacza, że ocena legalności zaskarżonej decyzji oraz trafności podniesionych w skardze zarzutów odbywać będzie się poprzez pryzmat oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyroku, a więc pod kątem oceny realizacji zaleceń zawartych w jego uzasadnieniu. Tym samym rolą Sądu obecnie kontrolującego kolejną decyzję w sprawie, jest weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku poprzednio wydanego w tej sprawie. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie wykonały należycie wskazań zawartych w ww. wyroku z dnia 20 sierpnia 2020 r., co dorowadziło w konsekwencji do naruszenia przez nie art. 153 p.p.s.a. Zarówno Starosta, jak i Wojewoda skoncentrowali się bowiem w swoich decyzjach jedynie na zastosowaniu przy ustaleniu daty utraty przez skarżącą statusu bezrobotnego art. 73 ust. 2a, a nie wzięły pod uwagę wskazań Sądu w zakresie uwzględnienia okoliczności, że skarżąca nie może ponosić niekorzystnych konsekwencji w postaci utraty statusu bezrobotnego, wobec udzielenia m.in. "niekompletnego" pouczenia w zakresie skutków naruszenia przez nią obowiązku poinformowania urzędu o zmianie miejsca zameldowania. Wyraźne pouczenie bowiem o skutkach niedochowania obowiązku stawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w terminie czternastu dni od daty zmiany miejsca zameldowania, bez wątpienia, uświadomiłoby skarżącej dolegliwość sankcji wynikającej z obowiązujących przepisów i jednocześnie umożliwiłoby jej podjęcie stosownych czynności zmierzających do zachowania statusu osoby bezrobotnej. Podkreślić należy, że wytyczne Sądu zawarte w ww. wyroku z dnia 20 sierpnia 2020 r. w zakresie prawidłowego obliczania terminu pozbawienia statusu bezrobotnego, nie niweczą tej części uzasadnienia, w której wyraźnie wskazano, że w sprawie postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w art. 9 k.p.a. To bowiem właśnie rozważania w tym zakresie powinny stanowić punkt wyjścia dla organów rozpatrujących ponownie sprawę skarżącej w przedmiocie orzeczenia o utracie przez nią statusu bezrobotnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią ww. wskazania Sądu oraz wytyczne zaprezentowane w wyroku z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 415/20. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.