II SA/Lu 464/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2020r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2020r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania M. B. reprezentowanej przez adw. P. G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza S. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w dniu [...] kwietnia 2020 r., nr [...] o odmowie przyznania M. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką I. B.. Odmawiając przyznania świadczenia, organ I instancji wskazał, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. w [...] lutego 2014 r. o zaliczeniu I. B. (ur. [...] lutego 1944r.) do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2013 r., a więc w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", gdyż niepełnosprawność matki powstała w wieku 69 lat. W odwołaniu M. B., reprezentowana przez pełnomocnika - adw. P. G., zarzuciła błędną interpretację art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 uznał ten przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, jednak z innych powodów. Wskazało bowiem, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r. o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką I. B., na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r., zaś w aktach nie ma oświadczenia skarżącej o rezygnacji z tego zasiłku. Organ odwoławczy stwierdził, że w tej sytuacji zachodzi zbieg świadczeń, wykluczający możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i art. 27 ust. 5 u.ś.r. Skarżąca miała prawo zrezygnować z przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzez wyraźne zrzeczenie się prawa do tego zasiłku, czego nie uczyniła, pomimo tego, że już od wszczęcia postępowania była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, od którego należy wymagać szczególnej staranności i dbałości o interesy strony. Natomiast Kolegium podzieliło stanowisko skarżącej co do interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został przez Trybunał Konstytucyjny uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, M. B., reprezentowana przez ad G., domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej dokonania wyboru świadczenia oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na przyjęciu, że sam fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, skutkuje brakiem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że obowiązkiem organu było pouczenie jej o prawie wyboru świadczenia opiekuńczego, co wynika z zasady ogólnej informowania wyrażonej w art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca wskazała na wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18, w którym stwierdzono, że "nie zachodzi konieczność rezygnacji przez skarżącego z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. (...) Kierując się bowiem zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować stronę, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa skorzystać". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z kolei z przepisu art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W związku z tym przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Podkreślić należy, że aby wybór mógł być skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Kierując się zasadami zawartymi w art. 7, 8 i 9 k.p.a. organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie - powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Organy obowiązane są więc poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia, bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje, wyprowadzana z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja", jednak z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 155 k.p.a.) w odrębnym punkcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego tj. świadczenia pielęgnacyjnego bądź uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe ma na celu jedynie wyeliminowanie sytuacji, w której organ niejako z góry, z uwagi na fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, odmawiałby przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Nie może dojść do sytuacji, w której po przyznaniu jednego świadczenia, uniemożliwia się uzyskanie świadczenia korzystniejszego tylko dlatego, że zostało przyznane to pierwsze. Nie można zaistniałej sytuacji, niekorzystnej dla skarżącej, uznać za nieodwracalną. W następstwie kolejnych zmian art. 17 u.ś.r. doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania i jednego i drugiego świadczenia różniących się znacznie wysokością. W świetle powyższego, zarzuty skargi okazały się trafne. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji powinien rozważyć przedstawione możliwości jej załatwienia. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz.2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a". O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).