II OW 131/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa M. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa M. a Starostą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę P. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. W. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zwróciła się do Starosty P. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji do płukania piasku zlokalizowanej na terenie oczyszczalni ścieków w M. Zgodnie z tym wnioskiem przetwarzanie odpadów dotyczyło odpadów powstających w wyniku eksploatacji instalacji oczyszczalni ścieków w miejscowości M., gmina S., Powiat p., woj. m., eksploatowanej przez ww. Spółkę. Procesowi przetwarzania będą poddawane odpady inne niż niebezpieczne o kodzie 20 03 06 w postaci odpadów ze studzienek kanalizacyjnych i kodzie 19 08 02 w postaci zawartości piaskowników. Z pulpy piaskowej zostaną odseparowane zanieczyszczenia np. w postaci skratek, wypłukane zostaną minerały (w tym piasek, kamienie). Według wniosku przedmiotowa instalacja do płukania piasku z kanalizacji jest nową instalacją, niezależnie funkcjonującą od oczyszczalni ścieków. Jedynie odcieki z płukania piasku kierowane są do oczyszczenia wraz z pozostałymi ściekami dopływającymi do oczyszczalni ścieków. Starosta P. na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1275 ze zm.) w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 992, dalej jako ustawa o odpadach) uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i przekazał powyższy wniosek Spółki Marszałkowi Województwa M., jako organowi właściwemu w sprawie. Starosta uznał, że skoro instalacja do płukania piasku z kanalizacji, wchodzi w część mechanicznej oczyszczalni ścieków w M., zmodernizowanej na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...], to jako część tej oczyszczalni kwalifikowanej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko, właściwym organem do załatwienia wniosku stosownie do art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a ustawy o odpadach będzie Marszałek Województwa M. Wobec powyższego Marszałek Województwa M. wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. wystąpił, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., Poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a., do NSA o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą P. przez wskazanie Starosty P. jako organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji do płukania piasku zlokalizowanej na ternie oczyszczalni ścieków w M. dla ww. Spółki. Organ przywołał treść art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a-c ustawy o odpadach wskazujący sytuacje, kiedy właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie lub/i przetwarzanie odpadów właściwym będzie marszałek województwa, natomiast o właściwości starosty stanowi art. 41 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. Wskazał, że marszałek województwa właściwy jest w sprawach przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a ustawy o odpadach). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisko przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wskazuje § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Marszałek zaznaczył, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem Spółki dotyczy przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, które nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko według ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Zdaniem Marszałka, przedsięwzięcie to nie jest również powiązane technologicznie z przedsięwzięciem dotychczas realizowanym przez Spółkę na terenie zakładu w M. (oczyszczalnia). Instalacja do płukania pisaku z kanalizacji jest niezależnie funkcjonującą instalację, co Spółka podkreśla już w pierwszych akapitach złożonego wniosku. Dalej Marszałek wskazuje, ze podstawową działalnością Spółki jest eksploatacja oczyszczalni ścieków, zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Oczyszczalnia w M. została gruntownie zmodernizowana i rozbudowana w latach 2010-1023 (decyzja środowiskowa załączona do wniosku) Spółka posiada uregulowany stan formalno- prawny w zakresie wytwarzania odpadów w związku z eksploatacją ww. instalacji. Z akt przesłanych prze Starostę wynika, że zamierzeniem Spółki nie jest zmiana warunków czy rozszerzenie prowadzonej dotychczas działalności, a jedynie uregulowanie stanu formalno-prawnego w zakresie przetwarzania odpadów w nowo posadowionej instalacji płukania piasku z kanalizacji. Wnioskodawca podkreśla we wniosku, że płuczka piasku jest niezależnie funkcjonującą instalacją, nie jest w żaden sposób powiązana technologicznie z instalacją eksploatowaną przez Spółkę i nie pełni roli elementu wchodzącego w skład oczyszczalni ścieków. Przetwarzanie odpadów będzie dotyczyło odpadów o kodzie 20 03 06 odpady ze studzienek kanalizacyjnych i kodzie 19 08 02 zawartość piaskowników, z których w procesie przetwarzania nastąpi odseparowanie zanieczyszczeń (np. skratek) i wypłukanie minerałów( np. piasku, kamieni). W ocenie organu sam fakt funkcjonowania instalacji oczyszczalni ścieków na terenie, na którym została posadowiona instalacja płukania piasku z kanalizacji nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania, że prowadzony w płuczce proces wraz z pozostałymi procesami realizowanymi przez Spółkę stanowi łącznie przedsięwzięcie, które można zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Są to odrębne instalacje, a fakt ich położenia na terenie tego samego zakładu nie czyni automatycznie z płuczki piasku instalacji zaliczanej do przedsięwzięć z § 2 rozporządzenia. Zaliczyć do takich przedsięwzięć nie można planowanej działalności tj. przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne. Marszałek na potwierdzenia swojego stanowiska przywołał orzeczenie NSA zawarte w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OW 21/16, zgodnie z którym: "Nie można uznać, że z samego faktu, iż na danym terenie znajdują się instalacje do przetwarzania odpadów będące we właściwości rzeczowej marszałka województwa, to jego właściwość niejako "rozciąga" się także i na inne instalacje, które gdyby znajdowały się na tym terenie nie zostałyby zakwalifikowane do właściwości rzeczowej tego organu jako niemieszczące się w ramach art. 41 ust. 1 lit. a – c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach". Marszałek stwierdził, że działalność prowadzona przez Spółkę nie kwalifikuje się do wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, a tym samym nie wskazuje na marszałka województwa, jako organu właściwego do wydania Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Skoro Spółka zwróciła się do Starosty P. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, to organ ten nie powinien rozszerzać, ani modyfikować wniosku poprzez łączenie tej działalności z innymi działalnościami prowadzonymi przez Spółkę na terenie zakładu w M.. Starosta Płocki w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, że z charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do decyzji środowiskowej z dnia [...] listopada 2004 r. odnoszącej się do inwestycji polegającej na uporządkowaniu gospodarki ściekowej na terenie miasta P. poprzez przebudowę i rozbudowę oczyszczalni ścieków w M., przebudowę i rozbudowę przepompowni przy ul. J., budowę przepompowni ścieków P-5 i trafostacji przy ul. M. oraz budowę rurociągów tłocznych od przepompowni ścieków P-5, wynika, że w ramach tego przedsięwzięcia planowano zmodernizować część mechaniczną oczyszczalni ścieków poprzez między innymi budowę instalacji do płukania piasku z kanalizacji. Zdaniem organu, z charakterystyki przedsięwzięcia wynika, iż instalacja do płukania piasku stanowi część mechanicznej oczyszczalni ścieków. Analizując proces technologiczny wskazany we wniosku Starosta stwierdził, iż w instalacji do płukania piasku przetwarzane będą między innymi odpady o kodzie 19 08 02 zawartość piaskowników (odpad, który powstaje w wyniku mechanicznego oczyszczania ścieków w piaskownikach poziomych i jest wstępnie wypłukany w płuczce piasku zlokalizowanej w budynku krat). Tak więc zakończenie procesu technologicznego następuje w instalacji do płukania piasku z kanalizacji. Powstając na zakończenie procesu odpady o kodach 19 12 09 i 19 08 01 przekazywane będą do przetwarzania firmom zewnętrznym. W związku z powyższym, Starosta uznał, że instalacja do płukania piasku stanowi element ciągu technologicznego, co znajduje również potwierdzenie w ww. decyzji środowiskowej, w której ta instalacja uwzględniona jest jako element części mechanicznej oczyszczalni ścieków. Poza tym w instalacji będą przetwarzane odpady o kodzie 20 03 06 odpady ze studzienek kanalizacyjnych dostarczane pojazdami specjalistycznymi. Organ wskazał także, że gdyby uznać, iż przedmiotowa instalacja stanowi nową odrębną instalację, nie objętą zakończonym "postępowaniem środowiskowym:" to zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, podmiot winien był uzyskać odrębną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie realizacji przedsięwzięcia i załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzania odpadów. Za uznaniem przedmiotowej instalacji za jedną instalację tj. oczyszczalnię ścieków przemawia także fakt powiązania technologicznego poprzez wspólne elementy, tj. halę magazynową, budynek krat, system kanalizacyjny. W świetle powyższych dokumentów Starosta uznał, iż instalacja będąca przedmiotem wniosku (jako element oczyszczalni) stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego właściwym organem do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów będzie stosownie do art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach Marszałek Województwa M., któremu to został przekazany wniosek Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem Marszałek Województwa M. jak i Starosta P. uznali się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku Spółki W. Sp. z o.o. z siedzibą w P. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji do płukania piasku zlokalizowanej na terenie oczyszczalni ścieków w M.. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Jak stanowi art. 41 ust 3 tej ustawy organem właściwym jest: 1) marszałek województwa: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c) dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych; 2) starosta - w pozostałych przypadkach. Nie ulega wątpliwości, że aby wskazać jako właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Spółki Marszałka Województwa M. należałoby wykazać, że przedsięwzięcie którego dotyczy wniosek jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach). Tylko bowiem ta przesłanka może mieć zastosowanie w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy jeśli chodzi o właściwość marszałka województwa. Gdy ta okoliczność nie wystąpi w grę wchodzi pkt 2, wskazujący na właściwość ogólną starosty. Żaden z organów nie kwestionuje tego, iż przedsięwzięcie wskazane w decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco wpływać na środowisko. Zostało do nich zakwalifikowane w myśl § 2 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), obowiązującego na czas wydania powyższej decyzji. Opisane w tej decyzji przedsięwzięcie obejmowało między innymi przebudowę i rozbudowę oczyszczalni ścieków w M. Z charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Wójta Gminy S. o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że przebudowa oczyszczalni ścieków w M. obejmować będzie modernizację części mechanicznej oczyszczalni (pkt 3 charakterystyki). Dalej czytamy, że w ramach modernizacji obiektów części ściekowej oczyszczalni projektowane są prace budowlane i montażowe w części mechanicznej oczyszczalni m.in. budowa instalacji do płukania piasku z kanalizacji (podziemny zbiornik żelbetowy). Z powyższego wynika, że część mechaniczna oczyszczalni została zmodernizowana poprzez budowę podziemnego zbiornika żelbetowego będącego częścią składową instalacji do płukania piasku z kanalizacji. W ramach przedsięwzięcia, do którego odnosi się ta decyzja środowiskowa powstał element instalacji do płukania piasku z kanalizacji - podziemny zbiornik żelbetowy. Znamienne, że w opisie szczegółowych elementów instalacji zawartym we wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji do płukania piasku element o nazwie podziemny zbiornik żelbetowy nie występuje. Podobną funkcję jak ów zbiornik może spełniać lej zasypowy z przenośnikiem, który służy do wsypywania pulpy piaskowej dowożonej samochodami i transportu pulpy do separatora grubych zanieczyszczeń ale wykonany od jest ze stali nierdzewnej a nie z żelbetu. Żaden z pozostałych elementów instalacji do płukania piasku (separator zanieczyszczeń grubych, pompa pulpy piaskowej, transporter odseparowanych części stałych, płuczka piasku) nie pełni funkcji zbiornika i wykonane zostały ze stali nierdzewnej. W tej sytuacji trudno twierdzić, że występuje jakiekolwiek powiązanie technologiczne pomiędzy instalacją do płukania piasku z kanalizacji, której dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów a przedsięwzięciem określonym na podstawie decyzji środowiskowej Wójta Gminy S. z [...] marca 2009 r. Samo odprowadzenie odcieków z płukania piasku do kanalizacji wewnętrznej, skąd kierowane są one do oczyszczenia jak pozostałe ścieki oczyszczane w oczyszczalni nie wskazuje na powiązanie technologiczne. Za powiązanie technologiczne można uznać takie powiązanie funkcjonalne co najmniej dwóch instalacji, które wynika z potrzeby właściwego przebiegu procesu technologicznego w nich zachodzącego. Samo odprowadzenie odcieku do kanalizacji celem jej właściwego zagospodarowania jak inne ścieki nie świadczy o związku z procesem technologicznym zachodzącym w instalacji do płukania piasku. Jest to jedynie efekt uboczny całego procesu, który na tym etapie już się nie odbywa, został zakończony wcześniej, a odcieki są właśnie tego przykładem. Zdaniem NSA, na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie można wnioskować o powiązaniu technologicznym między oczyszczalnią ścieków M. a instalacją do płukania piasku z kanalizacji, dla której Spółka wnioskuje o zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zasadne jest zatem twierdzenie Spółki a także Marszałka Województwa M., że nie występuje powiązanie technologiczne pomiędzy instalacją do płukania piasku a oczyszczalnią ścieków. Lokalizacja tychże odrębnych od siebie przedsięwzięć na tym samym terenie co oczyszczalnia ścieków oraz zakwalifikowanie samej oczyszczalni ścieków do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie będą miały wpływu na wskazanie organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji do płukania piasku z kanalizacji. Także załączenie do przedmiotowego wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla między innymi oczyszczalni ścieków M. nie świadczy o powiązaniu technologicznym między instalacją do oczyszczania piasku z kanalizacji a samą oczyszczalnią. Powoływanie się przy wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji do płukania piasku na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącą m.in. oczyszczalni ścieków M. jest bezprzedmiotowe bowiem zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (jeśli jest wymagana) następuje przed wydaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Skoro pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 5 marca 2009 r. a instalacją do płukania piasku z kanalizacji nie ma związku, to jest ona nieprzydatna dla wydania decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów dla przedmiotowej instalacji. Mając na uwadze powyższe rozważania NSA stwierdza, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku W. Sp. z o.o. z siedzibą w P. dotyczącego wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów z instalacji do płukania piasku zlokalizowanej na terenie oczyszczalni ścieków w M. będzie Starosta P. albowiem przedmiotowa instalacja jest odrębna technologicznie od oczyszczalni ścieków i na tym etapie postępowania nie można uznać, że jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co uzasadniałoby właściwość Marszałka Województwa M. stosownie do art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., wskazał Starostę P. jako organ właściwy w sprawie.