I SA/Wa 2311/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym Protokolant referent Jolanta Replin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO w [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) w wyniku odwołania M. K. (Skarżący) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 31 marca 2021 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – W. K. Do wniosku Skarżący dołączył m.in. orzeczenie o znacznym stopniu znacznym niepełnosprawności W. K. wydane 27 stycznia 2020 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wójt Gminy [...] odmówił Skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. Odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ oparł na dwóch przesłankach. Po pierwsze - na wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, podnosząc, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że W. K. ma [...] lat, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, której niepełnosprawność istnieje od [...] grudnia 2019 r., czyli od [...]-go roku życia. Po drugie Skarżącemu przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. w wysokości 620 zł miesięcznie. Zgodnie zaś z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym nie występuje zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący wniósł o jej uchylenie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 1971 zł miesięcznie zamiast specjalnego zasiłku opiekuńczego. Co do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na datę powstania niepełnosprawności u jego mamy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w [...] zaskarżoną decyzją z dnia 19 lipca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium skorygowało pogląd organu I instancji w zakresie znaczenia momentu powstania niepełnosprawności u W. K., o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - jako niemający znaczenia dla przyznania tego świadczenia. Kolegium stwierdziło, że na Skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mama odwołującego legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ustalonym w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., wydanym na stałe. Zdaniem Kolegium, Skarżący wspiera mamę w codziennym funkcjonowaniu, jednakże opieka przez niego sprawowana nie spełnia wymogów z art. 17 ust. 1 ustawy. Jak wynika z zeznań Skarżącego (protokół z dnia 25 czerwca 2021 r.) jego mama samodzielnie porusza się, korzysta z toalety, spożywa posiłki i dawkuje sobie leki. Z powyższego wynika, że podstawowe czynności dnia codziennego mama Skarżącego wykonuje samodzielnie lub przy jego nieznacznej pomocy, która sprowadza się do wykonywania zwykłych codziennych czynności, takich, jakie wykonuje się zazwyczaj w każdym gospodarstwie domowym, także w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Zdaniem Kolegium, nie można zatem przyjąć, że wykonywane względem mamy czynności wypełniają Skarżącemu cały dzień, w stopniu uniemożliwiającym podjęcie pracy, chociażby w niepełnym wymiarze. Również zapewnienie wizyt lekarskich nie wymaga od Skarżącego zaprzestania aktywności zawodowej, skoro jego mama jest pod opieką lekarza rodzinnego, który przyjeżdża na wizyty domowe. Skarżący w zasadzie nie wykonuje przy mamie czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż jego mama nie jest osobą leżącą, nie wymaga karmienia, czy leczenia odleżyn. Z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika natomiast, że opieka musi być stała lub długotrwała i musi mieć związek ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby pozostającej pod opieką. Opieka, o której mowa w tym przepisie musi być związana wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego. W konkluzji SKO w [...] stwierdziło, że zakres i częstotliwość wykonywanych względem mamy czynności opiekuńczych nie wiąże się z koniecznością niepodejmowania lub rezygnacji przez Skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brak jest też bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną mamą. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, że opieka sprawowana przez Skarżącego nad jego mamą nie spełnia wymogów opieki określonych w tym przepisie, a niepodejmowanie zatrudnienia przez Skarżącego jest nieusprawiedliwione w sytuacji, gdy jego mama posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy oraz o niezdolności do samodzielnej egzystencji; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że Skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mamą m.in. z tego względu, że niepodejmowanie przez niego zatrudnienia nie ma bezpośredniego związku przyczynowego z opieką nad niepełnosprawną mamą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez błędne przyjęcie, że mama Skarżącego jest na tyle samodzielna, że nie wymaga ciągłej opieki, ani nadzoru ze strony Skarżącego, mimo że posiada ona orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów: - orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 1 kwietnia 2020 r. o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji mamy Skarżącego W. K., - zaświadczeń z dnia 10 sierpnia 2021 r. i z dnia 25 sierpnia 2021 r. Miejskiego Hospicjum w [...] na okoliczność przyjmowania przez mamę Skarżącego leków podtrzymujących życie, okresu pozostawania przez nią pod opieką hospicjum domowego oraz charakteru jej schorzenia. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że jego mama przyjmuje leki w celu przedłużenia życia i opóźnienia konieczności mechanicznej wentylacji u pacjentów chorych na stwardnienie zanikowe boczne, cierpi też na zaburzenia depresyjne, przyjmuje leki na uspokojenie i przeciwbólowe - zaświadczenie z dnia 25 sierpnia 2021 r. Opieka Skarżącego nad mamą przybiera coraz szerszy zakres: pomoc w przemieszczaniu się po domu z uwagi na częste utraty równowagi, także przy dojściu do toalety. Postępy w chorobie przejawiają się także w tym, że zaczynają się problemy z połykaniem. Stwardnienie zanikowe boczne to choroba, która z czasem prowadzi do zaniku wszystkich funkcji mięśni, niewyraźnej mowie oraz trudności w połykaniu. Z tego względu posiłki chorego muszą już być w formie płynnej, aby uniknąć problemu z pracą przełyku. Choroba powoduje stany lękowe. Sporadycznie z uwagi na obciążenie pracą Hospicjum oraz panującą pandemię i ograniczonym dostępem do rehabilitacji mama Skarżącego jest rehabilitowana. Mama Skarżącego posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji - orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 1 kwietnia 2020 r. SKO czyni natomiast Skarżącemu nieuzasadniony zarzut, że nie podjął zatrudnienia od 2018 r., a więc przed ustaleniem u jego mamy stopnia niepełnosprawności, a także twierdzi, że brak jest bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną mamą. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 10 grudnia 2021 r., które wpłynęło do Wydziału I WSA w Warszawie w dniu 15 grudnia 2021 r. Skarżący wniósł o zmianę terminu rozprawy zaplanowanego na dzień 15 grudnia 2021 r. z uwagi na brak możliwości stawienia się w Sądzie – problemy z transportem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Mając na względzie treść tego przepisu oraz to, że stawiennictwo Skarżącego na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. nie było obowiązkowe (o czym skarżący został pouczony – k. 15-16 akt sądowych), a także z uwagi na uwzględnienie skargi, Sąd oddalił wniosek Skarżącego o odroczenie rozprawy zawarty w piśmie z dnia 10 grudnia 2021 r. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. Sąd uwzględnił skargę z następujących powodów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności sąd dokonuje nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie decyzje Sąd stwierdził, że nie są one zgodne z prawem. Wskazać należy na wstępie, że moment powstania niepełnosprawności u W. K. określony w orzeczeniu z dnia 27 stycznia 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może stanowić – w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 – przeszkody do przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jako osobie sprawującej opiekę nad W. K. Sąd podziela więc stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie, istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy zakres podejmowanych przez Skarżącego czynności w ramach sprawowania opieki nad niepełnosprawną mamą nie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia przez Skarżącego, a tym samym czy spełnia on przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią tego przepisu, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z akt administracyjnych tej sprawy i co stanowi okoliczność niesporną, Skarżący jest jedynym synem osoby wymagającej opieki, mama Skarżącego jest wdową, a zatem Skarżący należy do kręgu osób określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sprawie niekwestionowane jest również, że mama Skarżącego od dnia 19 grudnia 2019 r. jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, co wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 27 stycznia 2020 r. Z akt sprawy wynika też, że Skarżący obecnie nie jest zatrudniony. Odmowę przyznania Skarżącemu świadczenia organ uzasadnił tym, że zakres czynności podejmowanych przez Skarżącego w ramach opieki na niepełnosprawną mamą nie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia przez Skarżącego. Nie są to bowiem czynności pielęgnacyjne, a jedynie świadczące o wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego. Zdaniem organu, świadczenie pielęgnacyjne dedykowane jest natomiast osobom, które nie mogą podjąć żadnej pracy z uwagi na stały i długotrwały charakter świadczonej opieki nad osobą tego wymagającą. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19). Warunku "stałej lub długotrwałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 145/21). SKO podkreśliło, że z protokołu przesłuchania Skarżącego w dniu 25 czerwca 2021 r. w siedzibie organu wynika, że Skarżący pomaga niepełnosprawnej mamie przy przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów i utrzymywaniu czystości, a zatem zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego nad mamą nie wykracza poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, co nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez Skarżącego. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy został w tej sprawie zgromadzony i oceniony przez organy pobieżnie. Organy nie przeprowadziły w niej wywiadu środowiskowego, który potwierdziłby, czy skarżący opiekuje się mamą i w jakim zakresie. Z akt sprawy wynika przy tym, że mama skarżącego jest osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej pomocy innych osób w związku z ograniczoną możliwością samodzielnego poruszania się (vide: uzasadnienie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności W. K. z dnia 27 stycznia 2020 r., k. 6 akt administracyjnych). Z wydanych w sprawie decyzji wynika, jakoby okoliczność ta uszła uwadze organów. Sąd na wniosek Skarżącego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód uzupełniający z dokumentów: orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 1 kwietnia 2020 r. o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji mamy Skarżącego W. K. oraz zaświadczeń z dnia 10 sierpnia 2021 r. i z dnia 25 sierpnia 2021 r. Miejskiego Hospicjum w [...] na okoliczność przyjmowania przez mamę Skarżącego leków podtrzymujących życie, okresu pozostawania przez nią pod opieką hospicjum domowego oraz charakteru jej schorzenia. Stosownie bowiem do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym (tak B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, uw. 12 i 13 do art. 106 oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie, bowiem dowody te zostały przedstawione w toku postępowania sądowego, a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tych dokumentów nie spowodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd dopuścił te dowody z uwagi na podnoszone przez Skarżącego w skardze twierdzenia, co do pogarszającego się stanu zdrowia jego mamy. W ocenie Sądu, z dopuszczonych jako dowód uzupełniający dokumentów jednoznacznie wynika, że stan zdrowia mamy Skarżącego pogarsza się, co skutkować będzie zapewne konicznością świadczenia opieki w coraz szerszym zakresie. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS wynika, że W. K. została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1 lutego 2020 r., a z zaświadczenia z dnia 10 sierpnia 2021 r. wynika, że Skarżąca od dnia 4 lutego 2020 r. jest pod opieką Hospicjum Domowego Miejskiego Hospicjum [...] Stowarzyszenia Hospicyjno-Paliatywnego pod wez. Św. Urszuli Ledóchowskiej w [...] z uwagi na postępującą chorobę stwardnienie boczne zanikowe. Z dokumentów tych zdaniem Sądu wynika, że stan zdrowia mamy Skarżącego powoduje utratę zdolności do samodzielnego wykonywania większości codziennych czynności. Zasady doświadczenia życiowego wskazują zaś, że łączenie tak absorbującej opieki nad osobą niepełnosprawną z pracą zawodową jest niemożliwe. W zaistniałej sytuacji należy przyjąć, że Skarżący nie może podjąć zatrudnienia, a przyczyną tego stanu rzeczy jest niewątpliwie opieka nad niepełnosprawną mamą. Zdaniem Sądu, za odmową przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia nie mógł również przemawiać fakt prowadzenia przez Skarżącego wspólnego gospodarstwa domowego z jego mamą. Okoliczność zamieszkiwania opiekuna i osoby niepełnosprawnej pod tym samym adresem świadczy bowiem jedynie o możliwości faktycznego sprawowania takiej opieki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1276/21). Reasumując, stwierdzić należy, że organy administracji w rozpoznawanej sprawie nie zebrały i nie oceniły właściwie materiału dowodowego, naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei doprowadziło do błędnego wniosku, że Skarżący nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I Instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu tego wyroku i rozpoznania wniosku Skarżącego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym dołączonych do skargi dokumentów. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.