II SA/Kr 1057/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu skarżących W. D., B. M., M. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lipca 2021r. znak [...] o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia 26 lutego 2021r. znak [...] oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 20 lipca 2021r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia 26 lutego 2021r. znak [...] nakazującą Wojewodzie Ś. usunięcie odpadów w ilości 35,5 tys.m3 z działek o nr [...] oraz [...] położonych w T. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż organ I instancji – Starosta [...] nie pozyskał i nie załączył do akt sprawy decyzji administracyjnych, na które powołuje się w uzasadnieniu swojej decyzji - czyli czterech decyzji wydanych przez Starostę C. na przestrzeni lat 2006 – 2013 a dotyczących gospodarką odpadami na opisanych wyżej działkach ewidencyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że Organ I instancji nie ustalił, czy w obrocie prawnym istnieje decyzja o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, lub decyzja o stwierdzeniu nieważności, o uchyleniu lub wygaśnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, z której wynikałby obowiązek usunięcia odpadów z działek nr [...] i [...] położonych w T.. Załączenie powyższych decyzji pozwoli na ustalenie, który z trzech trybów usunięcia odpadów przewidzianych ustawą o odpadach ( z art., 26, art. 26a lub art. 47 ust. 5 i 8 ) jest właściwym w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również na problem określenia posiadacza odpadów – zgodnie z przepisami ustawy o odpadach. Decyzja organ I instancji zawiera bowiem sprzeczne ustalenia w tym zakresie. Z jednej bowiem strony Starosta [...] wskazuje, że posiadaczem odpadów jest Pan M. D., a w innym miejscu wskazuje, że jest nim Wojewoda Ś.. Organ II instancji wskazał, iż należy ustalić, czy posiadaczem przedmiotowych odpadów nie jest firma [...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, na którą przeniesiono prawa i obowiązki z decyzji na zbieranie i odzysk odpadów i decyzji ograniczającej działalność do odzysku do odzysku odpadów. Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyli W. D., B. M.-N., M. N., zarzucając naruszenie postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 138 par. 2 w związku z art. 136 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uznanie , że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania , a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy jednoczesnym zaniechaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze obligatoryjnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 par. 1 k.p.a., w toku którego niewątpliwie zostałby usunięte braki wskazane przez organ II instancji, bez konieczności uchylania decyzji organu I instancji. Wskazując na powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących uzupełnienie materiału dowodowego o decyzje z lat 2006-2013 wydane przez Starostę C. w zakresie gospodarki odpadami , jak również poczynienie ustaleń czy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, lub decyzja o stwierdzeniu nieważności, o uchyleniu lub wygaśnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, z której wynikałby obowiązek usunięcia odpadów z działek nr [...] i [...] położonych w T. były czynnościami , które w ramach swojej kognicji mógł bez problemu pozyskać organ II instancji i uzupełnić w ten sposób materiał dowodowy. Zdaniem skarżących również wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na problem podjęcia starań dotyczących ustalenia miejsca pobytu M. D., w kontekście , że dotychczasowe wieloletnie poszukiwania tegoż , jakie miały miejsce przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie nie dały rezultatu - nie uzasadniało uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżący wskazali na niewłaściwą interpretację przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust.1 pkt 13 ustawy o odpadach, które eliminuje potrzebę ustalenia miejsca pobytu M. D.. Skarżący wskazali, że uchylenie decyzji organu I instancji godzi tak w interes społeczny, bo wydłuża przedmiotowe postępowania. Narusza również słuszny interes prawny skarżących, który troszcząc się o środowisko naturalne i bezpieczeństwo publiczne nieustannie alarmowali władze państwowe o narastającym zagrożeniu katastrofą ekologiczną. Brak zdecydowanych działań bezwzględnie nie przyczyni się do likwidacji ryzyka powstania kolejnej katastrofy ekologicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma w porównaniu do postępowania ze skargi uproszczony charakter, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), nie biorą w nim udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19, przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W przedmiotowej sprawie sprzeciw okazał się nieuzasadniony, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia 26 lutego 2021r. znak [...] nakazującą Wojewodzie Ś. usunięcie wszystkich odpadów z działek nr [...] [...] położonych w T. . Samorządowe Kolegium Odwoławczego w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało na konkretne przyczyny determinujące konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Wskazano, iż Starosta [...] nie pozyskał i nie załączył do akt sprawy decyzji administracyjnych, na które powołuje się w uzasadnieniu swojej decyzji - czyli czterech decyzji wydanych przez Starostę C. na przestrzeni lat 2006 – 2013 a związanych z gospodarką odpadami na opisanych wyżej działkach ewidencyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że Organ I instancji nie ustalił, czy w obrocie prawnym istnieje decyzja o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, lub decyzja o stwierdzeniu nieważności, o uchyleniu lub wygaśnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, z której wynikałby obowiązek usunięcia odpadów z działek nr [...] i [...] położonych w T.. Gdyby chodziło o samo załączenie tychże decyzji administracyjnych do materiału dowodowego, to zgodzić się należy ze skarżącymi , że jest to niewystarczająca podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ II instancji wskazał jednak wyraźnie w uzasadnieniu swojej decyzji na trzy tryby (procedury) dotyczące usuwania odpadów, a przewidziane art. 26, 26a i 47 ust 5 i 8 ustawy o odpadach, przy czym konieczność wyboru właściwej procedury jest zdeterminowana prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie. A ów stan faktyczny w sprawie jest zdeterminowany nie tylko treścią niezałączonych decyzji wydanych przez Starostę C. na przestrzeni lat 2006 – 2013 a dotyczących gospodarką odpadami na opisanych wyżej działkach ewidencyjnych, lecz również koniecznością ustalenia , czy którakolwiek z tych decyzji nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Po ustaleniu powyższego Organ II instancji wskazał również na konieczność przeanalizowania i ustalenia jaki podmiot jest zobowiązany do usunięcia przedmiotowych odpadów, nie sprowadzając powyższego problemu jedynie do osoby M. D.. Inny bowiem tryb niż zastosowany przez organ I instancji i inny podmiot został przewidziany w sytuacji wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami, a jak wyżej wskazano samego problemu ewentualnego wygaśnięcia tych decyzji organ I instancji w ogóle nie badał. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zgodna jest z art. 138 § 2 k.p.a. i nie zasługuje na uchylenie. Jako wystarczające Sąd ocenił zawarte w decyzji wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na koniec Sąd podkreśla, że przedwczesna jest na tym etapie wypowiedź Sądu co do poprawności merytorycznej uchylonej decyzji organu I instancji. Jak wskazano powyżej ograniczone ramy procesowe sprawy ze sprzeciwu wiążą Sąd, uniemożliwiając wypowiedź m.in. w zakresie trafności merytorycznej decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Rolą Sądu była ocena, czy przy dokonanych przez organ założeniach materialnoprawnych zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Ocena założeń materialnoprawnych może być natomiast dokonana dopiero na podstawie ewentualnej skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie. Zauważyć trzeba przy tym, że wyrażone stanowisko Kolegium co to okoliczności sprawy nie może być traktowane jako wiążące na dalszym etapie postępowania, skoro stan sprawy nie został jeszcze dostatecznie wyjaśniony. Wobec przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zgodna jest z art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji oddalił sprzeciw na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.