I GSK 3173/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Go 223/18 w sprawie ze skargi W. A. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 19 marca 2018 r. nr 9004-2018-0036 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania innych gruntów niż rolne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze na rzecz W. A. 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Go 223/18 - po rozpoznaniu skargi W. A. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: organ lub Dyrektor OR) z dnia 19 marca 2018 r., nr 9004-2018-0036, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych oraz zalesienia gruntów innych niż rolne – uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Dyrektor OR w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniósł też o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu § 18 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2016 r. poz. 153 ze zm.; dalej: rozporządzenie PROW) polegające na uznaniu, że "częściowa likwidacja" o której mowa we wskazanym przepisie nie odnosi się do zmniejszenia uprawy drzew w wyniku szkód spowodowanych przez zwierzęta, podczas, gdy prawidłowa wykładania ww. przepisu wskazuje, że przez "częściową likwidację" uprawy należy rozumieć każde zmniejszenie uprawy w stosunku do jej pierwotnie zadeklarowanej powierzchni, niezależnie od przyczyny zmniejszenia (również tych niezależnych od rolnika), a w takiej sytuacji prawidłowa wykładania i zastosowanie ww. przepisu wymaga, aby rolnik zwrócił pomoc na zalesianie w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania wypłaconą do gruntów, na których uprawa ta została zlikwidowana, z wyjątkiem sytuacji określonych w pkt 1 i pkt 2 wskazanego przepisu § 18 ust. 3 rozporządzenia PROW; 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz niezasadne stwierdzenie naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w zw. z § 18 ust. 3 rozporządzenia PROW oraz w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. Nr 227 str. 69; dalej: rozporządzenie 809/2014), poprzez przyjęcie, iż nie nastąpiło wyjaśnienie stanu faktycznego uprawy w zakresie w jakim doszło do częściowej likwidacji uprawy, podczas gdy z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, a organ drugiej instancji w sposób prawidłowy rozpatrzył cały materiał dowodowy w zakresie częściowej likwidacji uprawy o 0,70 ha, a ponadto uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji zawiera odniesienie się do obszaru likwidacji uprawy o 0,70 ha i sposobu wyliczenia tej powierzchni (na podstawie ustaleń z kontroli na miejscu zawartych w raporcie, który znajduje się w aktach sprawy), a uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji wskazuje na jakich powierzchniach i z jakich gatunków drzew nastąpiła likwidacja uprawy, a mimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny dalej zobowiązał organ drugiej instancji do uzyskania informacji właściwego Nadleśnictwa o tym, czy powierzchnia zalesiona została zmniejszona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, niezależnie od częściowego błędnego uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia, którego rozstrzygniecie odpowiada jednak prawu. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a. - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego, dotyczą bowiem ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia wedle unormowań materialnych. Zarzuty te były nieusprawiedliwione. Przed przystąpieniem do szczegółowej ich oceny, w pierwszej kolejności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w ramach zarzutu wyartykułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie dokonano dokładnego wskazania w zakresie naruszenia art. 77 k.p.a. Nie wynika to także z uzasadnienia skargi. Natomiast regulacja ta zawiera cztery jednostki redakcyjne (§). Zatem choćby ze względów, o których była mowa wyżej, NSA nie mógł rozpoznać zarzutu w tym zakresie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powiązanych ze wskazanymi regulacjami k.p.a., należy zauważyć, że w sprawie znajdowały zastosowanie regulacje zawarte w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: ustawa PROW), które zawierają przepisy dotyczące zasad postępowań prowadzonych w sprawie przyznania pomocy. Zgodnie z tymi unormowaniami, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). Organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się (ust. 2). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi zawartymi w k.p.a. wskazuje, że co do zasady (podstawowo) obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę oraz zebranego przez organ. W sprawie nie miał zatem zastosowania wskazywany przez skarżącego kasacyjnie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. (niezależnie od wskazanej już wyżej niezasadności uznania naruszenia ostatniego ze wskazanych przepisów), ponieważ inaczej stanowią wskazane przepisy szczególne (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW). Oczywiście, co należy podkreślić w kontekście rozpoznawanej sprawy, zważywszy na dyspozycję art. 21 ust. 3 ustawy PROW in fine istotnie to na organie, który (ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności) wywodzi skutki prawne z zarzutu częściowego zlikwidowania uprawy leśnej ciąży obowiązek wykazania takich okoliczności. Przedstawiona wykładnia wskazuje na obowiązki dowodowe organu w zakresie niezachowania realizacji podjętego przez skarżącego programu zalesieniowego. Odnosząc powyższe ustalenia do realiów rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa przez Sąd I instancji. WSA wskazał, że w kontekście zgromadzonych w sprawie dowodów organ nie uzyskał informacji z Nadleśnictwa, tym bardziej, że wątpliwe też okazało się ustalenie wielkości zmniejszenia uprawy. Poza tym istnieje konieczność uwzględnienia dowodów, które zaświadczają o uprawie, a znajdujące się w aktach sprawy (s. 16 w zw. z ustaleniami na s. 15 orzeczenia). Natomiast w odniesieniu do wskazywanej w decyzji okoliczności faktycznej dotyczącej zmniejszenia zalesienia o wskazany obszar, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający dla potwierdzenia, że zmniejszenie dotyczyło konkretnie takiego obszaru jak wskazany przez organ, brak jest także wskazania w przedmiocie sposobu wyliczenia tego obszaru. Dowody (szkic i dokumentacja fotograficzna) nie potwierdzają jednoznacznie, że zmniejszenie zalesienia dotyczy dokładnie takiego obszaru o jakim mowa w decyzji. Wobec tego zasadnie WSA wskazał na potrzebę wyjaśnienia przez organ podstaw wyliczenia powierzchni uprawy leśnej. Te ustalenia Sądu I instancji były prawidłowe na gruncie regulacji procesowych obowiązujących w kontrolowanym postępowaniu, a o których była mowa wyżej. Nie ma też racji skarżący kasacyjnie podnosząc na błędne, jego zdaniem, wskazanie w kontrolowanym wyroku, że organ w sposób niewystarczający wskazał, że uprawa zlikwidowana została przed upływem 15 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności, podczas gdy już tylko ustalenie terminu pierwszej płatności ([...] września 2007 r.) wskazuje, że był to okres krótszy niż 15 lat. Z wywodu WSA nie wynika bynajmniej, iż Sąd ten kwestionował obliczanie terminu, natomiast odwołując się do obowiązujących regulacji (wskazujących okoliczność częściowego zlikwidowania uprawy leśnej przed upływem 15 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie - § 18 ust. 3 rozporządzenia PROW in primodium) zakwestionował wyłącznie ustalenie w przedmiocie zaistnienia zlikwidowania częściowego uprawy. Ustosunkowanie w odniesieniu do zarzutów procesowych dotyczących tej właśnie kwestii (tj. zlikwidowania częściowego uprawy) nastąpi poniżej, razem z rozpoznaniem zarzutu prawa materialnego. Nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący interpretacji i zastosowania § 18 ust. 3 rozporządzenia PROW. Ma wprawdzie rację skarżący kasacyjnie, że systemowe (na gruncie pozostałych regulacji rozporządzenia PROW) odczytywanie okoliczności w postaci "częściowej likwidacji" uprawy leśnej nie może być odczytywane wyłącznie w kontekście wolicjonalnym. I jakkolwiek Sąd I instancji wskazał także i ten aspekt, nie stwierdził jednocześnie jakoby uznanie likwidacji ("zlikwidowania") miałoby być okolicznością rozumianą jako nieuwzględniającą przyczyn niezależnych od prowadzącego uprawę. Wręcz przeciwnie, z wywodu Sądu I instancji (s. 14-15) wprost wynika, że zlikwidowanie częściowe uprawy mogłoby być uznane jako spowodowane przez czynniki niezależne od skarżącego (uszkodzenia/zniszczenia uprawy przez bobry), o ile skarżący zaakceptowałby taki stan poprzez zaniechanie jakichkolwiek czynności mających na celu przywrócenie uprawy na uszkodzonym obszarze. W tym kontekście podnieść trzeba (w częściowym odniesieniu do zarzutu procesowego), że rozpoznając sprawę w tym zakresie WSA podniósł, że skarżący przez cały czas podejmował działania mające zapobiec stratom w drzewostanie (na co wskazywał w toku postępowania) poprzez dokupowanie sadzonek i uzupełniania drzewostanu, na co wskazują dowody zakupu sadzonek znajdujące się w aktach administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał wnioskowanie zaprezentowane w zaskarżonym kasacyjnie orzeczeniu jako prawidłowe. Skoro bowiem skarżący nie akceptował zaistniałego stanu rzeczy w postaci zniszczenia części uprawy oraz podejmował działania, które nakierowane były na przywrócenie uprawy na terenie zniszczonym przez zwierzęta to nie mogło jednocześnie nastąpić "zlikwidowanie" części uprawy. Uwzględniając wcześniejszy wywód w przedmiocie ciężaru dowodowego w tym postepowaniu, rację miał także, WSA wskazując na nieustalenie (w tym w świetle zgromadzonych dowodów) czy w sprawie miało miejsce zlikwidowanie części upraw w ww. rozumieniu. Naczelny Sąd nie rozpoznał sformułowanego w ramach zarzutu prawa materialnego zarzutu dotyczącego zasadności zwrotu płatności w kontekście ewentualnego wystąpienia wyjątkowych okoliczności (s. 3 in fine oraz akapit pierwsze s. 4 skargi kasacyjnej), gdyż dotyczy on okoliczności faktycznych, które nie mogą być skutecznie podważane w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).