V SA/Wa 3890/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jadwiga Smołucha po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy B. na czynność Ministra Edukacji i Nauki w przedmiocie odmowy zwiększenia części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: odrzucić skargę UZASADNIENIE Pismem z (...) czerwca 2021 r. Gmina B. (dalej jako: "skarżąca", "strona" lub "gmina") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Ministra Edukacji i Nauki (dalej jako: "organ" "Minister" lub "MEiN") polegającą na odmowie pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej z rezerwy tej części subwencji w 2021 r. z tytułu dofinansowania wyposażenia w pomoce dydaktyczne niezbędne do realizacji podstawy programowej z przedmiotów przyrodniczych w publicznych szkołach podstawowych, co nastąpiło pismem organu z (...) czerwca 2021 r., nr (...). Zaskarżona czynność została podjęta w następującym stanie faktycznym; Wnioskiem z (...) maja 2021 r., skarżąca zwróciła się do MEiN o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej z rezerwy tej części subwencji w 2021 roku z tytułu dofinansowania wyposażenia w pomoce dydaktyczne niezbędne do realizacji podstawy programowej z przedmiotów przyrodniczych w szkołach podstawowych. Pismem z (...) czerwca 2021 r. Minister wskazał, że wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie, gdyż nie spełnia wymogów formalnych, określonych w "Kryteriach podziału rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2021", zgodnie z którymi nieprzekraczalny termin składania wniosków został wyznaczony na dzień 31 maja 2021 r. Tymczasem wniosek gminy wpłynął do organu w dniu (...) czerwca 2021 r. W odpowiedzi gmina pismem z (...) czerwca 2021 r. poinformowała, że przedmiotowy wniosek złożony został w dniu (...) maja 2021 r. z tym, że omyłkowo skierowany do M. Kuratora Oświaty. Organ ten, pismem z (...) czerwca 2021 r., przekazał wniosek zgodnie z właściwością do MEiN. Nie zgadzając się jednak ze stanowiskiem Ministra, skarżąca pismem z (...) czerwca 2021 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Ministra polegającą na negatywnym rozpatrzeniu wniosku gminy o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej z rezerwy tej części subwencji w 2021 roku z tytułu dofinansowania wyposażenia w pomoce dydaktyczne niezbędne do realizacji podstawy programowej z przedmiotów przyrodniczych w szkołach podstawowych. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 65 § 1 i 2 kpa poprzez jego nie zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że wniosek skarżącego o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej z rezerwy tej części subwencji w 2021 r. z tytułu dofinansowania wyposażenia w pomoce dydaktyczne niezbędne do realizacji podstawy programowej z przedmiotów przyrodniczych w publicznych szkołach podstawowych, złożony w terminie do organu niewłaściwego (M.Kuratora Oświaty) i przekazany do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 k.p.a., nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, jako złożony z zachowaniem terminu. W oparciu o powyższe gmina wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto gmina wniosła o dopuszczenie subsydiarnego dowodu z dokumentów: - wniosku skarżącego z (...) maja 2021 r. o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej z rezerwy tej części subwencji w 2021 r. z tytułu dofinansowania wyposażenia w pomoce dydaktyczne niezbędne do realizacji podstawy programowej z przedmiotów przyrodniczych w szkołach podstawowych wraz z dowodem doręczenia za pomocą platformy EPUAP; - pisma M. Kuratora Oświaty z (...) czerwca 2021 r., o przekazaniu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wniosku skarżącego do organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczanej, ponieważ przedmiot skargi nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8)bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Analiza powyższego zamkniętego katalogu aktów, czynności i bezczynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego prowadzi do wniosku, że rozpoznanie skargi na czynność organu polegającą na udzieleniu odpowiedzi na pismo w przedmiocie zwiększenia części oświatowej subwencji ogólnej w roku 2021 r. jest niedopuszczalne. Poddane kontroli pismo nie jest bowiem aktem (decyzją, postanowieniem) ani czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. - w szczególności nie stanowi aktu, bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powołane w tym przepisie czynności cechują się bowiem tym, że nie stanowią decyzji ani postanowienia, posiadając jednocześnie charakter publicznoprawny i są podejmowane w sprawach indywidualnych. Dotyczą zatem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa materialnego i posiadają charakter rozstrzygnięcia władczego. Kontrola sądu administracyjnego obejmuje zaś konkretną formę działalności organu administracji publicznej, bądź jego bezczynność w indywidualnej sprawie, nie zaś całokształt jego działalności, czy bezczynności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Ministra polegająca na odmowie pozytywnego rozpatrzeniu wniosku o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej w roku 2021 r. ze środków rezerwy tej części subwencji z tytułu dofinansowania wyposażenia w pomoce dydaktyczne niezbędne do realizacji podstawy programowej z przedmiotów przyrodniczych w publicznych szkołach podstawowych. Gmina jako podstawę prawną skargi wskazuje przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednakże wskazany przepis ogranicza kontrolę sądów administracyjnych tylko do takich aktów lub czynności, które wynikają z przepisów prawa, czyli gdy ich podstawą prawną jest przepis ustawy, bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Musi zatem istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. Dodać należy, iż związek między czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem podmiotu nie może być pośredni, (por. postanowienie NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt: II FSK 3553/17). Jednocześnie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP wymienia źródła powszechnie obowiązującego prawa RP, do których nie można zaliczyć dokumentu "Kryteria podziału rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2021". Zatem podział rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej dokonany na podstawie ww. "Kryteriów..." (przyznanie środków bądź odmowa przyznania) nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej wynikającą z przepisów prawa. W konsekwencji negatywne rozpatrzenie wniosku gminy o przyznanie środków z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej w 2021 r., dokonane przez organ, nie mieści się w zakresie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 27 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. 2021 r. poz. 38 ze zm.) wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Natomiast zgodnie z art. 28 ww. ustawy część oświatową subwencji ogólnej - po odliczeniu rezerwy ustawowej - dzieli się między jednostki samorządu terytorialnego według zasad określanych corocznie w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Ostateczne kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok budżetowy dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego mogą być zwiększone jedynie ze środków rezerwy subwencji oświatowej. Jednocześnie zgodnie z zaleceniami Najwyższej Izby Kontroli, corocznie określane są Kryteria podziału tej rezerwy. W dokumencie tym ustalone są tytuły zadań objętych dofinansowaniem oraz niezbędne wymagania, których spełnienie umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego występowanie z wnioskiem do MEiN. W Kryteriach tych określone zostały w szczególności nieprzekraczalne terminy składania wniosków. Zgodnie z "Kryteriami podziału rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2021" podpisane wnioski wraz z załącznikami należało przesłać na skrzynkę MEiN za pośrednictwem platformy elektronicznej do 31 maja 2021 r. We wskazanych Kryteriach podkreślono również, iż nie będą rozpatrywane wnioski: - nieposiadające wymaganych załączników; - złożone po wyznaczonym terminie; - z niepodpisanym elektronicznie pismem przewodnim i załącznikami; - niepoprawnie wypełnione (niezawierające wszystkich wymaganych danych, z niepoprawnie wprowadzonymi danymi). Wobec powyższego podkreślenia wymaga, iż kwestie związane z podziałem rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2021 r., w tym warunki uzyskania przez gminę dofinansowania kosztów związanych z pomocami dydaktycznymi niezbędnymi do realizacji podstawy programowej z przedmiotów przyrodniczych w szkołach podstawowych, zostały określone w Kryteriach. Tym samym czynność organu polegająca na przyznaniu bądź odmowie przyznania gminie środków pochodzących z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej, dokonana na podstawie Kryteriów, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej wynikającą z przepisów prawa. W konsekwencji negatywne rozpatrzenie wniosku strony o przyznanie środków z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej w 2021 r., dokonane przez Ministra nie mieści się w zakresie kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak było również podstaw do oceny przez Sąd podnoszonej w skardze kwestii prawidłowości i terminowości wystąpienia przez gminę z wnioskiem o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.