I GSK 532/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 659/20 w sprawie ze skargi M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 659/20, oddalił skargę M. W. (skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Na zasadzie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił : 1. naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. : a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późniejszymi zmianami, dalej zwanej jako "k.p.a") oraz art. 8 § 1 k.p.a w zw. z art. 113 § 2 k.p.a poprzez nieuwzględnienie przez Sąd istotnej okoliczności, mającej wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie faktu, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie wątpliwości co do treści spornego postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 roku wydanego przez SKO w Katowicach w sprawie [...], które w ocenie skarżącego jest niejednoznaczne oraz dotknięte zawiłością, utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności pominięte zostały przez Sąd I instancji okoliczności związane z: - niewyjaśnieniem wszelkich wątpliwości w zakresie wydania rozstrzygnięcia opartego na błędnej podstawie prawnej; - niewyjaśnieniem przyczyn dot. bezpodstawnie i całkowicie dowolnie dokonanej zmiany kwalifikacji prawnej w zakresie rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego w oparciu o inną podstawę prawną niż przywołana w zarzutach przez zobowiązanego; - brak uzupełnienia brakującej części tekstu wydanego postanowienia, co w rezultacie uniemożliwiono skarżącemu weryfikację czy zarówno organ jak i skarżący odnoszą się do jednakowego stanu faktycznego; - co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zakresie bezpodstawnego oddalenia skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz nierozpoznania istoty sprawy; b) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz niepodjęcie odpowiednich środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów oraz czynności wydanych i podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, co w rezultacie doprowadziło do nieuzasadnionego zaniechania uchylenia zaskarżonego postanowienia, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach dopuściło się naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na jego wynik, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. oraz art. 113 § 2 k.p.a. jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a., co wyrażało się w wadliwie dokonanej wykładni przepisu i błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zawnioskowane przez skarżącego dowody dla potwierdzenia powoływanych przez niego okoliczności należy uznać za niewiarygodne, podczas gdy dowody zebrane w toku całego postępowania jednoznacznie potwierdzają, iż tytuł wykonawczy został wystawiony przeciwko nie tej osobie, która powinna być w sprawie uznana za zobowiązanego, w konsekwencji czego zarzuty złożone pismem z dnia 29 sierpnia 2018 roku tj. naruszenia art. 33 § 1 pkt. 4 u.p.e.a w zw. z art. 13 ust. 1 pkt. 1 powinny zostać uznane za uzasadnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Skarga kasacyjna M. W. oparta została na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie wskazanych w petitum wniesionego środka prawnego przepisów procesowych. Z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] marca 2020 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia wydanego [...] sierpnia 2019 r. przez SKO - w sprawie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów odnośnie prowadzonej egzekucji administracyjnej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Żorach na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] - obejmującego należności z tytułu opłat dodatkowych - wyjaśnionych postanowieniem SKO z dnia [...] grudnia 2019 r. – stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo Sąd I instancji wskazał, iż instytucja wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji powinna być stosowana wtedy, gdy treść decyzji jest niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. (zob. J. Borkowski (w:) A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz,1996, s. 516 Lex). Wyjaśnienie wątpliwości w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 4715/16, Lex nr 2632015). Wyjaśniając treść decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Za niedopuszczalne uznać też należy wkraczanie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. w kwestie zastrzeżone dla trybu uzupełnienia, sprostowania, czy też zmiany decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 425/17, Lex nr 2641718). W sprawie niniejszej, jak wskazał WSA, organ egzekucyjny (Naczelnik US) – w trybie art. 113 § 2 k.p.a. – zwrócił się do SKO o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących postanowienia tego organu z dnia [...] sierpnia 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia z dnia [...] stycznia 2019 r. w postępowaniu dotyczącym wyrażenia stanowiska przez wierzyciela co do zarzutów wniesionych przez zobowiązanego do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podnoszona przez Naczelnika US niejasność wspomnianego rozstrzygnięcia związana była z kwalifikacją okoliczności przedstawionych przez skarżącego, jako zarzutów z art. 33 § 1 u.p.e.a. Mianowicie organ egzekucyjny zapytał, czy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r. uznawało bezzasadność zarzutu w zakresie błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), czy też w zakresie nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a ). Ustosunkowując się do powyższego zagadnienia, Kolegium w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2019 r. wskazało, że rozpoznało zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Wyjaśniło również przyczyny takiego stanu rzeczy. Według Kolegium, z uwagi na zasadę proporcjonalnego formalizmu oraz cele postępowania w przedmiocie zarzutów, nie było ono związane kwalifikacją prawną zarzutów wskazaną przez pełnomocnika. W tej sytuacji, jak wskazało SKO, skoro okoliczności zaprezentowane w zarzutach należało – zdaniem organu – zakwalifikować jako nieistnienie obowiązku, to w takim zakresie zostały one rozpatrzone, pomimo tego, że pełnomocnik przywołał inną podstawę prawną, tj. art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Według Sądu I instancji powyższe świadczy, iż Kolegium odniosło się do zagadnienia zakreślonego przez organ egzekucyjny poprzez wskazanie zarzutu, który był przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. Ponadto SKO uargumentowało z jakich przyczyn odstąpiło od kwalifikacji zarzutu przedstawionego przez zobowiązanego. Zdaniem Sądu tryb, w którym wydano zaskarżone postanowienie, nie pozwala na zajęcie stanowiska co do tego, czy SKO prawidłowo postąpiło odstępując od wskazanej przez pełnomocnika kwalifikacji zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego w administracji, bowiem jak wskazał WSA tryb określony art 113 § 2 k.p.a. nie uprawnia do dokonywania nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też do zmiany merytorycznej decyzji, czy postanowienia. Tymczasem argumentacja zaprezentowana przez skarżącego jest polemiką ze stanowiskiem organu, który negatywnie zaopiniował zarzuty odnoszące się do postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu powadzonym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. niedopuszczalnym jest badanie, czy Kolegium prawidłowo odstąpiło od kwalifikacji zarzutów wskazanej przez pełnomocnika skarżącego, a w konsekwencji czy miało to wpływ na wydane w tej materii rozstrzygnięcie, które swój wyraz znalazło w postanowieniu SKO z dnia [...] sierpnia 2020 r. Sąd I instancji wskazał także, iż jest pozbawione racji stwierdzenie dotyczące niewyjaśnienia wszystkich wątpliwości w sprawie, który to zarzut podniesiono w odniesieniu do nieukończonego zdania uzasadnienia. Według Sądu powyższe "nieukończone zdanie" powinno być raczej przedmiotem badania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, a nie być przedmiotem wyjaśnienia treści konkretnej decyzji/postanowienia. Biorąc pod uwagę istotę sporu wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na podstawie określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są usprawiedliwione. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 113 § 2 k.p.a, które skarżący upatruje w niewyjaśnieniu wszelkich wątpliwości w zakresie wydania rozstrzygnięcia opartego, w jego ocenie na błędnej podstawie prawnej, niewyjaśnieniu przyczyn dotyczących bezpodstawnie i całkowicie dowolnie dokonanej zmiany kwalifikacji prawnej w zakresie rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego w oparciu o inną podstawę prawną niż przywołana w zarzutach przez zobowiązanego, co doprowadziło, zdaniem skarżącego do wydania wadliwego rozstrzygnięcia Sądu I instancji w konsekwencji nierozpoznania istoty sprawy. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony w sprawie doszło do rozpoznania istoty sprawy, której granice zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczało rozstrzygnięcie organu wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle tego przepisu szczególnego znaczenia nabiera więc zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej, w której kontrolą legalności przez Sąd I instancji objęte zostało rozstrzygnięcie wydane w trybie art.113 § 2 k.p.a. wskazać ponownie należy, że w trybie powyższego przepisu organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia z urzędu lub na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji lub postanowienia jest niezbędne wówczas, gdy są one - jak trafnie przyjął Sąd I instancji - niejednoznaczne lub dotknięte zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczone powołanym wyżej przepisem pole działania organu administracji publicznej jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2008 r., VII SA/Wa 1176/2008, LexisNexis nr 2083927). WSA w Gliwicach zasadnie przyjął, iż instytucja określona w art. 113 § 2 k.p.a. służy tylko i wyłącznie wyjaśnieniu wątpliwości treści danego rozstrzygnięcia. Tryb ten nie uprawnia do dokonywania nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też do zmiany merytorycznej decyzji, czy postanowienia. Natomiast argumentacja postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów stanowiących w istocie powielenie zarzutów skierowanych w skardze do WSA kontynuuje polemikę ze stanowiskiem organu, który negatywnie zaopiniował zarzuty odnoszące się do postępowania egzekucyjnego. W powyższej kwestii rację zatem należało przyznać Sądowi I instancji, iż w postępowaniu powadzonym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. niedopuszczalnym było w sprawie niniejszej badanie, czy Kolegium prawidłowo odstąpiło od kwalifikacji zarzutów wskazanej przez pełnomocnika skarżącego, a w konsekwencji czy miało to wpływ na wydane w tej materii rozstrzygnięcie, które swój wyraz znalazło w postanowieniu SKO z dnia [...] sierpnia 2019 r. WSA w Gliwicach również słusznie uznał niezasadność zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia wszystkich wątpliwości w sprawie co do "niedokończonego zdania" zawartego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2019 r. skoro w rozpoznawanej sprawie rozstrzygane zagadnienie ( dotyczące prawidłowości zastosowania trybu z art. 113 § 2 k.p.a.) nie jest związane z badaniem prawidłowości ustalenia stanu faktycznego lub prawnego sprawy lecz dotyczy wyjaśnienia treści postanowienia organu z [...] sierpnia 2019 r. W konsekwencji powyższego również jako chybione uznać należało zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz niepodjęcie odpowiednich środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów oraz czynności wydanych i podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga oraz błędnego zastosowania art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał potrzeby jej rozpatrywania w szerszym zakresie niż to uczynił, a rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę i nie przekraczając jej granic. Nie naruszył, zatem przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skoro tryb postępowania określony w art. 113 § 2 k.p.a. nie może służyć do weryfikowania czy też kwestionowania rozstrzygnięcia w odniesieniu do którego zostało wydane postanowienie w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości – w sprawie nie sposób uznać zasadności zarzutu niezastosowania unormowania określonego art. 135 p.p.s.a. Z tego samego punktu widzenia jako oczywiście nieuzasadniony uznać należy zarzut błędnego zastosowania art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. Skoro instytucja uregulowana przepisem art. 113 § 2 k.p.a. nie może być wykorzystywana do kwestionowania samej zasadności rozstrzygnięcia będącego przedmiotem wyjaśnienia, nie zostały naruszone, wskazane przez kasatora, przepisy art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. i art. 33 § 1 pkt. 4 u.p.e.a., bowiem nie miały one w sprawie niniejszej zastosowania. Z przedstawionych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty wskazanych w skardze przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.