III OSK 6365/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 377/21 o odrzuceniu skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 19 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 377/21, odrzucił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji po wniesieniu skargi na ww. decyzję zarządzeniem z dnia 23 czerwca 2021 r. Sąd ten zobowiązał pełnomocnika skarżącego do wykazania interesu prawnego M. B. do wywiedzenia skargi z uwagi na fakt, że skarżący nie był przez organy uznany za stronę postępowania, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik wskazał, że skarżący wystąpił już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego do Burmistrza Miasta [...] o dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na wniosek organ poinformował skarżącego, że uznanie go za stronę postępowania może nastąpić dopiero w kolejnej fazie postępowania po rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy. Następnie w dniu [...] grudnia 2020 r. skarżący złożył wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i uznaniu jako strony postępowania. W dniu [...] marca 2021 r. na adres Kancelarii pełnomocnika Skarżącego wpłynęła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana w dniu [...] stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Skarżący posiadał uzasadnione przekonanie, że wobec doręczenia odpisu ww. decyzji na adres pełnomocnika, został on uznany przez organ administracyjny za stronę postępowania. Skarżący podał również, że jest właścicielem sąsiadującej nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mimo to w sposób nieuzasadniony został pominięty w postępowaniu. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i z tego powodu podlegającą odrzuceniu. Na wstępie Sąd ten wskazał, że podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak, więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego. Jak wskazał Sąd meriti krąg stron w niniejszym postępowaniu został ustalony przez organ I instancji z uwzględnieniem tych właścicieli działek, znajdujących się w odległości 100 m od granic terenu, na którym inwestor planuje realizację przedsięwzięcia. Są to osoby zamieszkujące nieruchomości pod adresem [...]. Skarżący zaś mieszka pod adresem [...] i organ uznał, że jego nieruchomość nie mieści się już w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Sąd zwrócił uwagę, że w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2021 r., skarżący nie podważył ustaleń organu. Nie podał bowiem żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na to w jaki sposób inwestycja będzie oddziaływać na jego nieruchomość, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że mieszka "w jej bliskim sąsiedztwie". Skarżący nie podał też numeru/identyfikatora działki pozwalającego Sądowi Wojewódzkiemu na ustalenia, w jakiej dokładnie odległości znajduje się jego nieruchomość od planowanej inwestycji. Wykorzystując narzędzie dostępne na stronie internetowej Mapy Google Sąd ten ustalił, że odległość między posesjami o adresie [...] (adres inwestora) a [...] (adres skarżącego) wynosi ok. 330 m, co trzykrotnie przewyższa wskazany w ustawie obszar. Wbrew, więc stanowisku skarżącego sama bliska odległość od planowanej inwestycji nie uzasadnia przyznania mu przymiotu strony postępowania. Ponadto skarżący nie wykazał, aby na należącej do niego działce, w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, mogły zostać przekroczone standardy jakości środowiska, ani również nie wykazał, że jego nieruchomość znajduje się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący ma co najwyżej interes faktyczny w niniejszej sprawie, co jednakże nie stanowi podstawy do wywiedzenia skargi do sądu. Sąd meriti zwrócił również uwagę na nieścisłości, które pojawiły się w piśmie pełnomocnika skarżącego. Z nadesłanych Sądowi akt sprawy nie wynika, aby M. B. występował do organu I czy II instancji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Jedynym dokumentem, z którego wynika jego zainteresowanie sprawą jest podpisany przez niego "Protest Mieszkańców". W aktach nie ma jakiegokolwiek innego dokumentu lub pisma świadczącego o tym, aby skarżący występował do organów, wyrażając chęć udziału w postępowaniu. Pełnomocnik skarżącego nie załączył również do pisma procesowego kopii pism składanych przez stronę. Po drugie, pełnomocnik w piśmie procesowym wskazał, że skarżący: "posiadał uzasadnione przekonanie, iż wobec doręczenia odpisu decyzji na adres pełnomocnika skarżącego, został on uznany przez organ administracyjny za stronę postępowania". Natomiast analiza rozdzielnika decyzji organu II instancji, jak i treści pełnomocnictwa udzielonego m.in. radcy prawnemu M. M. wskazuje, że występował on jako pełnomocnik M. S., a nie M. B.. Organ przesyłając na adres kancelarii pełnomocnika decyzję, (co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy, z którego wynika, że decyzję doręczono pełnomocnikowi [...] marca 2021 r.,) doręczał ją pełnomocnikowi M. S. Trudno zatem zdaniem Sądu Wojewódzkiego zrozumieć, w jaki sposób skarżący mógł mieć uzasadnione przekonanie o tym, że jego pełnomocnik otrzymał decyzję, skoro w aktach nie ma pełnomocnictwa udzielonego przez M. B. radcy prawnemu M. M. do reprezentowania go w przedmiotowej sprawie. Dopiero na etapie skargi do sądu zostało załączone pełnomocnictwo. Nie można, więc uznać, że decyzja organu II instancji została w ogóle doręczona M. B. (czy jego pełnomocnikowi) skoro nie był on stroną postępowania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. B. Zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 140 K.c. w zw. z art. 143 K.c. oraz 144 K.c. poprzez ich niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji i błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji nie poczynił żadnych konkretnych ustaleń mających na celu ocenę immisji oraz ich zakresu, podczas gdy mieszkańcy w ramach protestu oraz skarżący jednoznacznie wskazują, że inwestor planowaną inwestycją będzie zakłócać korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, w tym nieruchomości skarżącego, ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych; 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. przez błędne uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w sytuacji gdy: - skarżący wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do postępowania zarówno do Burmistrza Miasta [...], jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]; - Sąd w celu rozstrzygnięcia wątpliwości nie wezwał organów do uzupełnienia akt administracyjnych o złożone wnioski skarżącego o dopuszczenie do postępowania; - dla wykazania interesu prawnego nie jest konieczne wykazanie istnienia szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren nieruchomości osoby trzeciej, a wystarczająca jest możliwość spowodowania takiego oddziaływania inwestycji, co skarżący szczegółowo uzasadnił; b) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 62 pkt 1 P.p.s.a. w takim jego zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę skarżącego mimo, że przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a., zaniechał wezwania organów do uzupełnienia akt i zamiast analizy akt sprawy dokonał własnych, całkowicie dowolnych ustaleń faktycznych, sprzecznych nie tylko z aktami sprawy, ale też ze stanowiskiem skarżącego - czym wykreował własną, fikcyjną podstawę orzeczenia poprzez przyjęcie, że skarżący nie występował w toku postępowania administracyjnego z wnioskiem o dopuszczenie do postępowania, a tym samym nie posiada legitymacji do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania I instancji oraz II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: - wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2020 r. o dopuszczenie wnioskodawcy oraz o wznowienie postępowania wraz z potwierdzeniem nadania; - odpowiedzi Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. na wniosek skarżącego; - wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. o dopuszczenie wnioskodawcy oraz o wznowienie postępowania wraz z potwierdzeniem nadania; na fakt, że skarżący występował z wnioskiem o dopuszczenie do postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta [...] oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]; na fakt, że skarżący wykazywał interes prawny w toku postępowania administracyjnego do udziału w postępowaniu. Nadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy oraz wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej przedstawione zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżone orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek. Zauważyć należy, że możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny. Istota niniejszego postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy M. B. wykazał posiadanie interesu prawnego do wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego z uwagi na fakt, że nie był on przez organy uznany za stronę postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: budowa wolnostojącej chlewni - budynku tuczami świń na 500 szt. tuczników, to jest 70 DJP, w cyklu otwartym wraz z silosem paszowym o pojemności 17 Mg, płytą obornikową ze zbiornikiem na dz. geod. nr [...] obręb [...], gm. [...], powiat [...] województwo [...]. W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarżący nie spełnił powyższego wymogu, tj. nie wykazał posiadania interesu prawnego do złożenia skargi. Ponadto Sąd ten stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością niebudzącą wątpliwości jest nieuwzględnienie działki stanowiącej własność skarżącego w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W odniesieniu do wskazanych wyżej okoliczności stwierdzić należy, że o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przesądza treść art. 74 ust. 3a ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz. 247) - dalej: "u.i.o.ś.", w myśl którego: "Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.". Sąd Wojewódzki uznał, że skoro działka skarżącego kasacyjnie znajduje się w dalszej odległości niż 100 m od granic terenu, na którym inwestor planuje realizację przedsięwzięcia, to skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Z tak dokonaną oceną nie sposób się zgodzić. Nie zostało bowiem ustalone, czy w odniesieniu do nieruchomości skarżącego kasacyjnie została spełniona przesłanka z art. 74 ust. 3a pkt 3 u.i.o.ś., a więc czy działka znajduje się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Pamiętać należy, że to na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania. Nie zwalnia to wnioskodawcy od obowiązku współpracy z organem administracji w tym zakresie, ale zasadniczo to w oparciu o art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. organ zobowiązany jest do ustalenia, czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny w byciu stroną postępowania. W celu dokonania oceny, czy dany podmiot będzie miał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne jest ustalenie, do jakich nieruchomości przysługuje mu prawo rzeczowe oraz - jeśli nie graniczą one z terenem planowanej inwestycji - jakie jest ich aktualne i potencjalne przeznaczenie, czy z uwagi na usytuowanie w stosunku do terenu planowanej inwestycji, inwestycja ta spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska na tych nieruchomościach lub może wprowadzić ograniczenia w ich zagospodarowaniu. W rozpoznawanej sprawie nie zostało ustalone, czy działka, której skarżący kasacyjnie jest właścicielem znajduje się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, jakie jest aktualne przeznaczenie nieruchomości skarżącego kasacyjnie oraz czy w przypadku zaistnienia znaczącego odziaływania przedsięwzięcia na tą działkę, oddziaływanie to może wprowadzić ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Zatem uznanie przez Sąd Wojewódzki, że skarżący kasacyjnie nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia tylko z tego powodu, że jego nieruchomość znajduje się w dalszej odległości niż 100 m od granic terenu, na którym inwestor planuje realizację przedsięwzięcia, jest co najmniej przedwczesne. Należy również zwrócić uwagę na rozbieżność pomiędzy stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie występował na etapie postępowania administracyjnego o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, a treścią dokumentów nadesłanych przez skarżącego przy skardze kasacyjnej. Wbrew bowiem twierdzeniom Sądu pierwszej instancji z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej wynika, że skarżący występował o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu zarówno przed organem I instancji (pismo z dnia [...] grudnia 2020 r.), jak i przed organem II instancji (pismo z dnia [...] grudnia 2020 r.). Również stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego jakoby skarżący kasacyjnie nie udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu M. M. na etapie postępowania administracyjnego stoją w sprzeczności z dołączonym do skargi kasacyjnej dokumentem pełnomocnictwa udzielonego wyżej wymienionemu przez skarżącego z datą [...] listopada 2020 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. W tych okolicznościach należało na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie, a sprawę przekazać Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem przytoczonych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych. Wniosek skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, gdyż art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).