I SA/Po 653/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie WSA Waldemar Inerowicz (spr.) WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody z dnia 20 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 30 marca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Burmistrz G. K. decyzją z 14 lutego 2000 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], arkusz mapy [...], obręb K., stanowiącej własność A. A. (dalej także jako: "właściciel" lub "uczestnik postępowania"). W wyniku zatwierdzonego podziału wydzielone zostały m.in. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], które zostały przeznaczone pod ulicę. Pismem z 17 lipca 2015 r. A. A. wystąpił do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za powyższe działki. Starosta [...] decyzją z 30 marca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – w skrócie: "u.g.n."), ustalił odszkodowanie na rzecz A. A. w łącznej kwocie [...]zł za utracone prawo własności nieruchomości. Wysokość odszkodowania organ ustalił w oparciu o sporządzony w toku postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. operat szacunkowy, określający wartość prawa własności działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] na łączną kwotę [...]zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. K. (dalej jako: "gmina" lub "skarżąca"), kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania oraz prawidłowość operatu szacunkowego przyjętego jako podstawowy dowód w sprawie. Przy piśmie z 20 czerwca 2017 r. gmina przedłożyła organowi II instancji sporządzony w dniu 31 maja 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. W. operat szacunkowy określający wartość nieruchomości na łączną kwotę [...]zł. Ponadto gmina wniosła o wystąpienie przez organ do organizacji rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 15 u.g.n. o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez A. S. z powodu rozbieżności pomiędzy operatami szacunkowi dotyczącymi wartości tej samej nieruchomości. Wojewoda decyzją z 20 grudnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że między stronami, nie doszło do porozumienia w zakresie wysokości należnego odszkodowania w związku z tym w sprawie miał zastosowanie tryb obowiązujący przy wywłaszczeniu nieruchomości z art. 98 ust. 3 u.g.n. Organ II instancji uznał odwołanie za nieuzasadnione, gdyż wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego A. S., jest prawidłowa. W skardze z 5 stycznia 2018 r. do W. S. A. w Poznaniu gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o chylenie powyższej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – w skrócie: "k.p.a."), § 4 ust. 1-3 oraz § 36 ust. 1-4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 555 – w skrócie: "rozporządzenie RM") w zw. art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 153 ust. 1 u.g.n., art. 156 ust. 4 zd. 2 oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia RM. WSA w Poznaniu wyrokiem z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 70/18, I. uchylił zaskarżoną decyzję, II. zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. III. nakazał ściągnąć od Wojewody na rzecz Skarbu Państwa – WSA w Poznaniu kwotę [...]zł tytułem uzupełnienia brakującego wpisu. W motywach orzeczenia WSA stwierdził, że wojewoda bezpodstawnie pominął wniosek dowodowy gminy o wystąpienie przez organ do organizacji rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust 1 u.g.n. o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę powołanego przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, część wątpliwości zgłaszanych przez gminę pod adresem stanowiącego zasadniczy dowód w sprawie operatu szacunkowego znajdowała poparcie w treści operatu dotyczącego tych samych działek gruntu sporządzonego na zlecenie gminy i przedłożonego organowi odwoławczemu. Rozbieżności między operatami nie dotyczyły tylko kwoty oszacowanej wartości nieruchomości, ale także sposobu dokonania wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. W ocenie WSA, organ odwoławczy nie był w stanie samodzielnie ocenić, czy rzeczoznawca powołana przez Starostę [...] prawidłowo ustaliła, że brak jest na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym podobnymi do wycenianej, co uzasadniałoby odstąpienie od przyjętej przez prawodawcę kolejności stosowanych przy wycenie tego rodzaju nieruchomości podejść. Wojewoda wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną gmina wniosła o jej oddalenie. Pismem z 28 czerwca 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania, na podstawie art. 161 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a.") wniósł o umorzenie postępowania w związku z jego bezprzedmiotowością. Wskazał, że w dniu 4 grudnia 2018 r. pomiędzy gminą a uczestnikiem zawarte zostało porozumienie, z którego wynika, że tytułem odszkodowania za utratę prawa własności działek gmina zobowiązała się zapłacić, w terminie do 31 stycznia 2019 r., ustaloną w porozumieniu kwotę odszkodowania. Do pisma dołączył odpis porozumienia. N. S. A. wyrokiem z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4355/18, uchylił powyższy wyrok WSA w Poznaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, a także odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od gminy na rzecz wojewody. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał, że skarga kasacyjna wojewody została uwzględniona z uwagi na pozbawienie tego organu, jako strony postępowania, możliwości obrony praw na skutek braku zawiadomienia przez sąd I instancji o terminie rozprawy oraz zaniechaniem przez ten sąd doręczenia odpisu pisma uczestnika postępowania z 31 sierpnia 2018 r. Ze względu na podstawę uwzględnienia skargi, NSA stwierdził, że poza zakresem rozpoznania muszą pozostać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, których rozpoznanie byłoby przedwczesne. Z kolei odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, NSA stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 161 § 3 p.p.s.a. W tym kontekście NSA wskazał, że skarżący kasacyjnie nie cofnął skargi kasacyjnej, a wyrok Sądu I instancji pozostaje w obrocie prawnym, wobec czego skarga kasacyjna wymaga rozpoznania. W obrocie prawnym pozostają także wydane w sprawie decyzje. W piśmie procesowym z 20 października 2021 r., skierowanym do WSA w Poznaniu, wojewoda stwierdził, że na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uzasadnione jest umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, z uwagi na zawarcie porozumienia, na podstawie którego gmina wypłaciła właścicielowi nieruchomości odszkodowanie z tytułu utraty własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne. Wojewoda wniósł ponadto o odstąpienie od zasądzenia od niego zwrotu kosztów postępowania argumentując, że skoro zawarto w sprawie porozumienie, to skarga nie będzie podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy WSA w Poznaniu wyrokiem z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 784/21: I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 30 marca 2017 r., II. umorzył postępowanie administracyjne, III. zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W motywach orzeczenia WSA stwierdził, że w okresie od wydania pierwszego wyroku w sprawie wystąpiły okoliczności faktyczne i prawne, które w istotny sposób wpłynęły na sposób jej rozstrzygnięcia przez sąd. Poza sporem pozostaje, że w dniu 4 grudnia 2018 r. doszło do zawarcia pomiędzy gminą a A. A. porozumienia, na mocy którego gmina tytułem odszkodowania za utratę własności nieruchomości objętych decyzją Starosty [...] z 30 marca 2017 r. zapłaci na rzecz A. A. kwotę [...]zł, w terminie do 31 stycznia 2019 r. A. A. oświadczył, że powyższa kwota w całości wyczerpuje jego wszelkie roszczenia wobec gminy związane z utratą prawa własności opisanych działek. Jednocześnie zrzekł się prawa do przeprowadzenia egzekucji z ewentualnych przyszłych decyzji wydanych w przedmiocie odszkodowania z ww. tytułu. Wniesie również o umorzenie takich postępowań w przypadku ich wszczęcia. Sąd uznał, że w związku z zawarciem porozumienia zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (lecz nie sądowo administracyjnego), co jednak nie zwalnia Sądu od obowiązku zbadania legalności wydanych w sprawie decyzji. W ocenie WSA, wojewoda bezpodstawnie pominął trafny wniosek dowodowy gminy o wystąpienie przez organ do organizacji rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust 1 u.g.n. o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę powołanego przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę powołaną przez organ I instancji nie mógł dokonać samodzielnie organ odwoławczy, jak również nie mógł on samodzielnie dokonać wyboru pomiędzy tym operatem, a operatem sporządzonym na zlecenie gminy, czy też ocenić pierwszy z tych operatów jako wadliwy w oparciu o informacje zawarte w drugim z operatów. Tym samym w zaistniałej sytuacji procesowej organ odwoławczy winien dla wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy dopuścić dowód z oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców. Wskazane powyżej wadliwości zaskarżonej decyzji, zdaniem WSA, skutkować musiały koniecznością jej uchylenia, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Ponadto Sąd uznał za zasadne uchylenie również decyzji organu I instancji, mając na uwadze konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w stopniu wykraczającym poza zakres postępowania odwoławczego. Sąd miał na uwadze, że podstawowy dowód w sprawie, jakim jest operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A. S., sporządzony został w dniu 8 sierpnia 2016 r., a jego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę klauzulą z 30 sierpnia 2017 r., mógł być zatem wykorzystywany w postępowaniu administracyjnym do 30 sierpnia 2018 r., zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. Oznacza to, że dalsze procedowanie w sprawie wymagałoby zlecenia przez organ sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Niezależnie od powyższego, WSA stwierdził, że za uchyleniem decyzji organu I instancji przemawiała również zmiana stanu faktycznego i prawnego sprawy, jaka nastąpiła w wyniku zawarcia przez gminę i A. A. porozumienia z 4 grudnia 2018 r. W opinii Sądu, treść porozumienia pozwala uznać, że A. A. zrzekł się prawa do odszkodowania ponad kwotę ustaloną tym porozumieniem i jednocześnie zgodził się, że kwota ustalona tym porozumieniem w całości zaspokaja jego roszczenia z tytułu utraty prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi. W takim wypadku postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. bowiem zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia. Przesądzenie prawnej możliwości zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie ponad kwotę otrzymaną na mocy zawartego Porozumienia w okolicznościach niniejszej sprawy przesądza o przyjęciu, że doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, czyniąc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. W ocenie Sądu, powyższe ustalenie, dokonane w ramach merytorycznej kontroli sprawy po wyroku NSA, skutkuje koniecznością uznania, że nie ma podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego, co stanowi przyczynę bezprzedmiotowości postępowania. W konsekwencji uchylając wydane w sprawie decyzje należało jednocześnie orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego. WSA nie znalazł podstaw aby uwzględnić wnioski wojewody i uczestnika postępowania o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzając, że w jego trakcie nie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wywiedzionej przez wojewodę NSA wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 926/22, uchylił powyższy wyrok i sprawę przekazał WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądził od gminy rzecz wojewody koszty postępowania kasacyjnego. W motywach tego orzeczenia NSA stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zostały zawarte stanowiska wzajemnie sprzeczne i niespójne wewnętrznie, co czyniło ten wyrok całkowicie niezrozumiałym, zwłaszcza dla organów prowadzących postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA zawarł bowiem wiążące organ wytyczne, co od dalszego toku postępowania, a równocześnie, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne, uznając je aktualnie za bezprzedmiotowe. W zaistniałej zatem sytuacji nie bardzo wiadomo, w jaki sposób mają obecnie postąpić organy oraz strony postępowania. Mając na względzie powyższe uchybienie Sądu I instancji NSA stwierdził, że w takiej sytuacji rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest co najmniej przedwczesne, z wyjątkiem zarzutów opartych na: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Odnosząc się do powyższych zarzutów NSA wskazał, że wprawdzie podstawą uchylenia poprzedniego wyroku WSA z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 70/18, była stwierdzona w wyroku NSA z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4355/18, nieważność postępowania, jaka miała miejsce w postępowaniu, które kończył ww. wyrok Sądu I instancji, ale w uzasadnieniu wyroku z 29 września 2021 r. NSA, w zakresie wniosku uczestnika postępowania o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, stwierdził, że nie zachodzą w sprawie przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wobec tego NSA uznał, że sądy orzekające w niniejszej sprawie pozostają związane powyższą oceną prawną zawartą w wyroku z 29 września 2021 r. Ponadto NSA zauważył, że chociaż doszło do zawarcia porozumienia pomiędzy A. A. a gminą, to gmina - będąca stroną skarżącą w tej sprawie w postępowaniu przed WSA - nie tylko nie cofnęła skargi, ale i nie zajęła żadnego stanowiska co do kwestii skutków, zawartego przez nią w dniu 4 grudnia 2018 r. porozumienia. Za znamienny NSA uznał fakt, że z treści porozumienia wynika, że A. A. zrzekł się prawa do przeprowadzenia egzekucji z ewentualnych przyszłych decyzji wydanych w przedmiocie odszkodowania oraz oświadczył, że nie będzie wnosił żadnych środków odwoławczych od decyzji i wyroków zapadłych w sprawach związanych ze sprawą odszkodowania za utratę prawa własności działek, a co - a contrario - dowodzi, że uczestnik postępowania nie wykluczał istnienia sytuacji, w której pozostaną w obrocie prawnym lub zostaną na nowo wydane tego rodzaju decyzje. W wytycznych NSA zobowiązał Sąd I instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy po raz kolejny rozpoznał skargę, a w sytuacji gdy WSA doszedłby po raz kolejny do przekonania, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób istotny, winien rozważyć celowość pozostawienia w tym przypadku oceny, co do możliwości umorzenia postępowania administracyjnego, organowi. W piśmie procesowym z 11 października 2022 r. gmina wniosła o uchylenie decyzji wojewody z 20 grudnia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o umorzenie postępowania administracyjnego w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma gmina wskazała, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego (tj. w dniu 4 grudnia 2018 r.) między nią - podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania, a uczestnikiem postępowania - podmiotem uprawnionym do przyznania odszkodowania, zawarte zostało porozumienie. Pomiędzy stronami doszło do ugodowego uzgodnienia odszkodowania, a w związku z tym bezprzedmiotowe stało się postępowanie administracyjne ustalające arbitralnie wysokość odszkodowania, które - zgodnie z regulacjami u.g.n. - jest wszczynane w sytuacji, gdy nie doszło do ugodowego uzgodnienia. Zdaniem skarżącej, uczestnik postępowania omyłkowo wniósł do NSA we wniosku z 28 czerwca 2021 r. o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w sytuacji, gdy powinien on złożyć wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w skutek zawarcia porozumienia, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W toku ponownie przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne w sprawie, a następnie właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 98 ust. 1 i 3, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 156 ust. 4 i art. 157 ust. 1 u.g.n., które zdaniem organów uzasadniały ustalenie na rzecz A. A. (uczestnika niniejszego postępowania) odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], arkusz mapy [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], w łącznej kwocie [...]zł. Wobec sformułowania przez skarżącą zarzutów, których część zakwalifikować należy jako naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów administracyjnych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na: - niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji, - uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień, - błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529). Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć. Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na kwestii prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżąca gmina zakwestionowała poprawność operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. w postępowaniu przed organem I instancji (operat szacunkowy z 8 sierpnia 2016 r.), zarówno co do wysokości ustalonego odszkodowania na kwotę [...]zł, jak i co do sposobu dokonania wyceny nieruchomości. Skarżąca w toku postępowania przed organem odwoławczym przedłożyła sporządzony w dniu 31 maja 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. W. operat szacunkowy określający wartość przejętej nieruchomości na łączną kwotę [...]zł. Ponadto gmina wniosła o wystąpienie przez organ do organizacji rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 15 u.g.n. o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez A. S. z powodu rozbieżności pomiędzy operatami szacunkowi dotyczącymi wartości tej samej nieruchomości. Zaakcentowania wymaga, że na etapie postępowania sądowego, konkretnie w dniu 4 grudnia 2018 r. skarżąca zawarła z A. A. porozumienie, na mocy którego strony uzgodniły, że skarżąca wypłaci A. A. kwotę [...]zł tytułem odszkodowania za utratę własności nieruchomości objętych decyzją Starosty [...] z 30 marca 2017 r., w terminie do 31 stycznia 2019 r. Na wstępie niniejszych rozważań wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). W kontekście wyniku kontroli instancyjnej dokonanej w niniejszej sprawie przez NSA w wyrokach z 29 września 2021 r. o sygn. I OSK 4355/18 i z 26 sierpnia 2022 r. o sygn. akt I OSK 926/22, Sąd miał na uwadze przepis art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez N. S. A.. Jak podkreślono w orzecznictwie, wynikająca z tego przepisu zasada związania sądu, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania, wykładnią prawa dokonaną przez N. S. A., odnosi się wyłącznie do zakresu kontroli tego Sądu wyznaczonego granicami skargi kasacyjnej stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania sądu granicami skargi, oznaczająca nakaz dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony doznaje, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji, ograniczenia jedynie w zakresie wynikającym z art. 190 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzone są zatem te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się N. S. A. w wyroku kasacyjnym, przez dokonanie samodzielnej oceny lub wyraźne zaaprobowanie stanowiska sądu pierwszej instancji. Uchylenie natomiast przez N. S. A. w całości wyroku sądu pierwszej instancji oznacza, że odżywa skarga na akt ostateczny w zakresie, w jakim Sąd ten nie odniósł się do kwestii materialnoprawnych związanych z daną sprawą podatkową, a ocena zastosowania przez organ podatkowy tych regulacji lub dokonania ich wykładni ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem Sąd II instancji uchylił w całości pierwotny wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, to Sąd ten ma obowiązek rozpoznać ją w całości, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Sąd kasacyjny we wskazanym zakresie (por. wyrok NSA z 14 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 68/14). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisu tego (w zw. z art. 153 i art. 190 p.p.s.a.) wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. Prawomocne orzeczenia korzystają z domniemania prawidłowości i mogą zostać wzruszone jedynie w przypadkach nadzwyczajnych, określonych ustawą. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę związany jest oceną prawną NSA wyrażoną w powołanych powyżej wyrokach w kwestii wniosku uczestnika postępowania o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, jako bezprzedmiotowego, z uwagi na zawarcie między skarżącą a uczestnikiem postępowania porozumienia z 4 grudnia 2018 r. Uwzględniając treść tych orzeczeń Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, jako bezprzedmiotowego. W tym kontekście należy wskazać, że: po pierwsze - Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, czyli na dzień 20 grudnia 2017 r., po drugie - skarżąca nie cofnęła wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi, po trzecie - z treści zawartego porozumienia wynika, że A. A. zrzekł się prawa do przeprowadzenia egzekucji z ewentualnych przyszłych decyzji wydanych w przedmiocie odszkodowania oraz oświadczył, że nie będzie wnosił żadnych środków odwoławczych od decyzji i wyroków zapadłych w sprawach związanych ze sprawą odszkodowania za utratę prawa własności działek, a co - a contrario - dowodzi, że uczestnik postępowania nie wykluczał istnienia sytuacji, w której pozostaną w obrocie prawnym lub zostaną na nowo wydane tego rodzaju decyzje. W kwestii braku cofnięcia skargi zaznaczyć także należy, że skarżąca w piśmie procesowym z 11 października 2022 r., nie tylko nie cofnęła, ale wprost podtrzymała sformułowany w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd uznał za zasadne ponowne merytoryczne rozpoznanie skargi. Jednocześnie Sąd miał na uwadze, że już po wniesieniu skargi, w sprawie wystąpiły okoliczności faktyczne i prawne, które w istotny sposób wpłynęły na sposób jej rozstrzygnięcia, czyli porozumienie zawarte między skarżącą a uczestnikiem postępowania w dniu 4 grudnia 2018 r. Sąd zwraca uwagę, że sama okoliczność zawarcia porozumienia z 4 grudnia 2018 r., nie może mieć – co do zasady - żadnego wpływu na ocenę "istotności" stwierdzonych uchybień i ich znaczenia dla wyniku sprawy. Dotyczy to także sytuacji zaistnienia w toku sądowej kontroli przesłanki bezprzedmiotowości, o której mowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do meritum, Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku tutejszego Sądu z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 784/21, że w sprawie istnieją istotne wątpliwości, co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ I instancji, a związku z tym wojewoda bezpodstawnie pominął trafny wniosek dowody skarżącej o wystąpienie przez organ do organizacji rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust 1 u.g.n. o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę powołanego przez organ I instancji. W szczególności Sąd wskazuje, że część wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą pod adresem stanowiącego zasadniczy dowód w sprawie operatu szacunkowego znajdowała poparcie w treści operatu dotyczącego tych samych działek gruntu, sporządzonego na zlecenie skarżącej i przedłożonego organowi odwoławczemu. Zaakcentowania wymaga, że operat sporządzony na zlecenie skarżącej został opracowany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego i dotyczył tego samego celu wyceny, tj. wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za działki gruntu, których własność odjęto ze względu na przeznaczenie ich pod drogi publiczne. Co za tym idzie, nie zaistniał w sprawie podnoszony przez wojewodę stan jedynie subiektywnego przekonania strony o nieprawidłowości operatu, czy też samego niezadowolenia strony z opinii biegłego, albowiem podnoszone przez skarżącą wątpliwości w istotnej części uprawdopodobniane były przez treść przedłożonego przez nią kontroperatu szacującego wartość wycenianych działek gruntu na kwotę [...]zł, a więc na kwotę stanowiącą jedynie 56% wartości oszacowanej przez biegłego rzeczoznawcę powołanego przez organ. Co istotne w niniejszej sprawie, rozbieżności pomiędzy operatem uzyskanym przez organ, a operatem przedłożonym przez skarżącą, nie ograniczały się jedynie do kwoty oszacowanej wartości nieruchomości, lecz miały daleko głębszy i istotniejszy charakter. Otóż porównanie treści obu operatów szacunkowych wskazuje, że rzeczoznawca powołany przez organ ustalił jedynie 8 transakcji nieruchomościami drogowymi, po czym ocenił, że żadna z tych nieruchomości nie spełnia wymogu podobieństwa, co uzasadniło, w jego ocenie, przejście do wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, to jest o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z kolei autor operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie skarżącej ustalił, że na rynku regionalnym (województwa) dokonano 107 transakcji drogowych, spośród których 27 transakcji tego rodzaju nieruchomościami szczegółowo opisanych w tabeli na str. 22 operatu, które uznał za transakcje nieruchomościami podobnymi do wycenianej. W ocenie Sądu, waga wyżej wskazanych rozbieżności ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, albowiem § 36 ust. 4 rozporządzenia RM dotyczący wyceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust 1 tego rozporządzenia. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w kontrolowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. W świetle treści § 36 ust. 4 rozporządzenia RM przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca) umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zaznaczenia wymaga, że z § 36 rozporządzenia RM jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyroki NSA z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1831/13, z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15 oraz z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2699/15). Przyjęcie, że określenie wartości nieruchomości na podstawie wartości gruntów przyległych jest możliwe w każdym wypadku, stałoby w sprzeczności z wynikającym z zasady racjonalności prawodawcy założeniem, iż przy wykładni przepisów należy unikać sytuacji, w której istotny fragment przepisu byłby zbędny, bowiem czyniłoby zbędnym tę część § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia RM, w której normodawca wskazuje, że "chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Podkreślenia wymaga, że zgromadzona przez rzeczoznawcę majątkowego wiedza co do występujących na danym rynku transakcji nieruchomościami oraz co do parametrów tych nieruchomości i ich wpływu na cenę, stanowi zasadniczy element wiedzy specjalistycznej, jaką dysponuje rzeczoznawca, a której nie posiada tak organ, jak i orzekający w sprawie Sąd. Powyższe oznacza, że zarówno organ, jak i Sąd, nie są w stanie ocenić prawidłowości operatu pod kątem wnikliwości i zupełności dokonanej przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, przy czym w myśl ust. 2 tego samego artykułu sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. W kontekście poczynionych powyżej rozważań Sąd stwierdza, że w badanej sprawie wojewoda nie był w stanie samodzielnie ocenić, czy powołany przez organ I instancji rzeczoznawca prawidłowo ustalił, że brak jest na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym podobnymi do wycenianej, co uzasadniałoby odstąpienie od przyjętej przez prawodawcę kolejności stosowanych przy wycenie tego rodzaju nieruchomości podejść. Wątpliwości w tym zakresie występowały i były uprawdopodobniane przez treść przedłożonego w postępowaniu odwoławczym kontroperatu. Ponadto Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie mógł samodzielnie dokonać wyboru pomiędzy operatem sporządzonym na zlecenie organu I instancji, a operatem sporządzonym na zlecenie skarżącej, czy też ocenić pierwszy z tych operatów jako wadliwy w oparciu o informacje zawarte w drugim z operatów. Zdaniem Sądu, w zaistniałej sytuacji procesowej organ odwoławczy w celu wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy powinien był dopuścić dowód z oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców. Jednocześnie Sąd zaznacza, że z art. 157 ust. 1 u.g.n., jak i z jakiegokolwiek innego przepisu tej ustawy nie wynika, aby obowiązek uzyskania takiej opinii obciążał wyłącznie stronę postępowania, która kwestionuje operat uzyskany przez organ, jak też by w tego rodzaju postępowaniach wyłączona była wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasada oficjalności postępowania dowodowego i zasada prawdy obiektywnej. Wskazane powyżej uchybienia organu II instancji oznaczają, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w związku z tym należy ją wyeliminować z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego za uchyleniem obu decyzji przemawia akcentowana wcześniej, zmiana stanu faktycznego i prawnego sprawy, która nastąpiła po wniesieniu skargi, w wyniku zawarcia przez skarżącą i A. A. porozumienia z 4 grudnia 2018 r. W kontekście tej okoliczności wskazać należy, że wydanie przez starostę decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. jest konsekwencją braku uzgodnienia wysokości odszkodowania między wywłaszczonym właścicielem a właściwym organem (art. 98 ust. 3 u.g.n.). W realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca i uczestnik postępowania w dniu 4 grudnia 2018 r. ugodowo uzgodnili wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w drodze zawartego porozumienia, zgodnie z art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n., a to oznacza, że w takiej sytuacji organ nie może już wydać decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. Zdaniem Sądu, zawarcie między stronami porozumienia z 4 grudnia 2018 r. oznacza, że decyzja starosty ustalająca wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stała się zbędna, a postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia A. A. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w powołanych wyżej wytycznych, NSA zobowiązał Sąd I instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy po raz kolejny rozpoznał skargę, w tym rozważył celowość pozostawienia organowi oceny co do możliwości umorzenia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, w toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną, a następnie rozważy zasadność umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji, art. 200, art. 205 § 2, art. 206 i art. 211 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł. Sąd, mając na uwadze zarzuty skargi wyłącznie co do wysokości odszkodowania, przyjął, że wartość przedmiotu sporu stanowi kwota będąca różnicą pomiędzy wartością odszkodowania wynikającą z kwot przyjętych w operatach szacunkowych sporządzonych na zlecenie organu oraz skarżącej ([...] zł). W konsekwencji również i koszty zastępstwa procesowego zostały ustalone z uwzględnieniem tak określonej wartości przedmiotu sporu. Sąd uznał również, że w tym przypadku zastosowanie ma wyrażona w art. 206 p.p.s.a. zasada miarkowania kosztów. O ile bowiem skarga była zasadna i odniosła zamierzony skutek, co uzasadnia przyznanie od organu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, to w świetle rozstrzygnięcia sporu, poddanego ocenie wojewody oraz Sądu, finalnie na drodze cywilnoprawnej, nie można obciążać organu kosztami w pełnej, wynikającej z przepisów, wysokości.