I OSK 1459/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2706/20 w sprawie ze sprzeciwu Z.R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok wraz z zaskarżoną decyzją, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z.R. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2021 r. oddalił sprzeciw Z.R. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) umową z [...] lipca 1977 r. nabył od K.R. i R.R. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], o pow. 1254 m², stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], uregulowaną w KW nr [...]. Zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu W. o lokalizacji inwestycji z [...] października 1975 r. nr [...], przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Po wywłaszczeniu działka nr [...] została odłączona z KW nr [...] i uregulowana w KW nr [...]. Aktualnie oznaczona jest jako działka ew. nr [...] z obrębu [...]. Właścicielem działki jest W., a grunt przedmiotowej działki pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Decyzją z [...] kwietnia 2003 r. Prezydent W. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych właścicieli, wskazując, że pomimo upływu 7 lat od dnia przejęcia na własność Skarbu Państwa, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i nieruchomość nie została wykorzystana pod planowaną inwestycję. Po rozpatrzeniu odwołania użytkownika wieczystego Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2004 r. uchylił w całości powyższą decyzję i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Na skutek rozpoznania skargi W.R. i Z.R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1696/04, uchylił ww. decyzję Wojewody, wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim rozpatrzeć zgłoszone w odwołaniu przez Spółdzielnię zarzuty dotyczące zbędności przedmiotowej nieruchomości. W sytuacji, gdyby okazało się, że były one nietrafne, powinny być podjęte działania mające na celu wzruszenie istniejącego na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółdzielni i w okresie od momentu ich podjęcia do czasu ich zakończenia postępowanie o zwrot nieruchomości winno ulec zawieszeniu. Postanowieniem z [...] września 2007 r. Wojewoda zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Prezydenta W. czy zachodzą warunki rozwiązania umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego. Postępowanie to zostało podjęte postanowieniem Wojewody z [...] stycznia 2018 r., a następnie decyzją z [...] października 2020 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nakazał uzupełnienie materiału dowodowego o zdjęcia lotnicze obejmujące teren wnioskowany do zwrotu, obrazujące jego stan zagospodarowania w okresie od wywłaszczenia do 22 września 2004 r., na których zostaną wyznaczone, przez uprawnioną do tego osobę, granice działki stanowiącej przedmiot roszczenia i które to zdjęcia zostaną profesjonalnie opisane celem ustalenia, czy na spornej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia i czy ewentualnie dopuszczalny jest zwrot tej nieruchomości. Po rozpoznaniu sprzeciwu skarżącej od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej przez organ pierwszej instancji nie wynika czy na spornej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia. Sąd podkreślił przy tym, że z uwagi na fakt, że budowa osiedla mieszkaniowego nie obejmuje wyłącznie budowy budynków, ale także infrastruktury towarzyszącej jak tereny zielone, parkingi czy ciągi komunikacyjne oraz wskazał, że na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego co powoduje, że konieczne jest ustalenie sposobu zagospodarowania działki od momentu wywłaszczenia do 2004 r. W ocenie Sądu okoliczności te wskazują na prawidłowość wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 64e ppsa przez jego bezzasadne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu wskutek błędnego uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, gdyż organ drugiej instancji bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty i wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 grudnia 2005 r., sygn. I SA/Wa 1696/04, czego sąd administracyjny nie dostrzegł, wskutek wadliwej oceny co do tego, czy istniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 136 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa przez błędne uznanie, że uzasadnione było w niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na stwierdzone uchybienia i że nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego w oparciu o art. 136 kpa, z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mimo że organ pierwszej instancji przy wydaniu decyzji nie dopuścił się żadnych uchybień, a sprawa nie wymagała dodatkowego wyjaśnienia wobec oczywistości wniosków wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności zakres wyjaśnienia wskazany przez organ odwoławczy instancji mógł być poczyniony przez ten organ bez ryzyka naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa); 3) art. 153 ppsa przez pominięcie przy wydawaniu wyroku ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 grudnia 2005 r., w którym to orzeczeniu w ocenach prawnych i wskazaniach co do dalszego postępowania nie było wskazań co do potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego, podobnie jak nie widział takiej potrzeby organ odwoławczy w swojej decyzji z 30 lipca 2004 r. i wtedy gdy przez 11 lat postępowanie pozostawało zawieszone przed tym organem. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że sporna działka nigdy nie została zagospodarowana, co wskazuje, że nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia a decyzja lokalizacyjna stanowiąca podstawę wywłaszczenia utraciła ważność na skutek upływu terminu określonego w tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zarówno Wojewoda, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ustaliły, że ocena możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ze względu na datę wywłaszczenia wymaga uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Analiza tego wyroku wskazuje, że ocenie Trybunału Konstytucyjnego podlegała zasadność stosowania wymogu upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, do oceny zrealizowania celu wywłaszczenia. Problem ten wynikł na gruncie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzającej wspomniany wymóg i ewentualnej retroaktywności tego przepisu. Swoim orzeczeniem Trybunał opowiedział się za stosowaniem do okresu poprzedzającego wejście w życie tej nowelizacji zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynikających z dotychczasowych regulacji oraz wypracowanego orzecznictwa nieprzewidującego terminów realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości. Odnotować jednakże w tym miejscu należy, że ocena wyrażona przez Trybunał Konstytucyjny wprowadziła dwa momenty oceny realizacji celu wywłaszczenia, tj. dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz dzień 22 września 2004 r. (datę wejścia w życie nowelizacji przewidującej 10-letni okres realizacji celu wywłaszczenia). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego druga ze wspomnianych dat ma znaczenie wyłącznie w przypadku, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony po dacie wejścia w życie nowelizacji. W przypadku zaś złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed 22 września 2004 r. znaczenie decydujące dla możliwości zwrotu nieruchomości ma stan nieruchomości z daty złożenia wniosku o zwrot. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przez spadkobierców pierwotnego jej właściciela [...] listopada 1990 r. (data wpływu wniosku do organu). Wnioski te zostały potwierdzone następnie wnioskami z [...] grudnia 1997 r., [...] lipca 2000 r. oraz [...] kwietnia 2002 r. Organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalił, że cel wywłaszczenia w momencie złożenia powyższych wniosków o zwrot nie został zrealizowany na działce objętej wnioskiem o zwrot ani sąsiednich działkach przeznaczonych na budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ustalenie to było wystarczające do zbadania dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ze względu na datę złożenia stosownego wniosku. Brak było tym samym podstaw do uzupełniania tych ustaleń o okres do dnia 22 września 2004 r. Okres, którego dotyczyły wytyczne Wojewody w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, nie miał zatem wpływu na możliwość rozpatrzenia wniosków o zwrot spornej działki. Oznacza to – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Nie zostały bowiem spełnione określone w tym przepisie warunki niezbędne do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W konsekwencji powyższego Sąd pierwszej instancji oddalając sprzeciw w sytuacji braku podstaw do wydania wspomnianej decyzji, naruszył art. 151a § 2 ppsa. Za niezasadny z kolei należało uznać zarzut naruszenia art. 136 w zw. z art. 138 § 2 kpa. Skoro bowiem zakres sprawy wskazany przez Wojewodę nie miał znaczenia dla możliwości rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to brak było podstaw do stosowania art. 136 kpa i prowadzenia w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Przeprowadzenie takiego postępowania w zakresie pozbawionym znaczenia dla sprawy stanowiłoby naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania wynikającej z art. 12 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 153 ppsa na skutek nieuwzględnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 grudnia 2005 r. i wytycznych wynikających z treści jego uzasadnienia. Wyrok ten został wydany na skutek złożenia skargi od decyzji Wojewody z [...] lipca 2004 r., który stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy, orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi. Sąd nakazał Wojewodzie rozpatrzenie odwołania użytkownika wieczystego, a w sytuacji uznania zarzutów zawartych w tym odwołaniu za nietrafne – uregulowanie stanu prawnego spornej działki w celu umożliwienia dokonania ewentualnego zwrotu tej działki. Tym samym Sąd ten nie wypowiadał się na temat kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd wydając orzeczenie z 22 grudnia 2005 r., kwestię tę pozostawił otwartą i w sytuacji, w której Wojewoda, rozpatrując odwołanie użytkownika wieczystego, doszedłby do wniosku, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w zakresie mającym dla sprawy istotne znaczenie, organ ten mógł uchylić decyzję organu pierwszej instancji i nakazać uzupełnienie tego postępowania. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 153 ppsa. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 138 § 2 kpa, dokonując błędnej oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Wobec tego należało uchylić zaskarżony wyrok wraz z zaskarżoną decyzją. Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy rozpozna odwołanie do decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i dokona oceny możliwości zwrotu tej nieruchomości. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 64b § 1 i art. 151a § 1 oraz art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa (pkt 2 sentencji).