IV SA/Wa 1500/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: a) § 3 ust. 1 pkt. 1; b) § 7 ust. 1 pkt. 1 w zakresie słów "do 70 litrów"; c) § 7 ust. 1 pkt. 3 w zakresie słów "do 120 litrów"; d) § 7 ust. 1 pkt. 4 w zakresie słów "do 10 m3"; e) § 12; 2. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE Rada Gminy [...] (dalej organ) dnia [...] marca 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], której załącznikiem jest "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]", zmienionej uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. (dalej: Regulamin). Pismem z dnia 10 czerwca 2020 r. Prokurator Okręgowy w [...] (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy [...], zarzucając: 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zwanej dalej Ustawą) w zw. § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez powtórzenie w § 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], zwanym dalej Regulaminem, treści przepisu zawartego w art. 4 ust. 2 Ustawy, w której określono zakres spraw podlegających uregulowaniu w Regulaminie; 2. istotne naruszenie prawa, tj. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 pkt.2 Ustawy poprzez wprowadzenie w §3 ust.1 pkt 1 Regulaminu obowiązku wyposażenia nieruchomości w odpowiednie pojemniki, podczas gdy ustawa dopuszcza wybór między gromadzeniem odpadów w pojemnikach lub w workach, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej; 3. istotne naruszenie prawa, tj. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 pkt.2 Ustawy poprzez wprowadzenie w § 3 ust.1 pkt.1 Regulaminu obowiązku utrzymywania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, co stanowi wymaganie o niedostatecznym stopniu konkretności; 4. istotne naruszenie prawa, tj. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 pkt.1 lit,. c Ustawy poprzez: a) nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt.4 Regulaminu obowiązku uprzątania niezwłocznie po opadach błota, śniegu i lodu z powierzchni chodników, tj. wydzielonej części drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, podczas gdy chodnik w rozumieniu art. 5 ust 1 pkt 4 Ustawy nie może być przedmiotem uregulowania w uchwale rady gminy, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej; b) pominięcie w § 3 ust. 1 pkt.4 Regulaminu unormowania odnoszącego się do "innych zanieczyszczeń" w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c Ustawy; 5. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt.1 lit. d Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 3 ust. 1 pkt.7 Regulaminu możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do "drobnych napraw" oraz wprowadzenie obowiązku przeprowadzania napraw w sposób nieuciążliwy dla sąsiednich nieruchomości, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt.1 lit. d Ustawy nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia takich ograniczeń, a ponadto stanowią one powtórzenie norm zawartych w innych aktach normatywnych; 6. istotne naruszenie prawa, tj. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wskazanie w § 7 ust. 1 następujących objętości pojemników: a) koszy ulicznych od 35 l do 70 l b) pojemników na odpady 120 l, 240 l, 1100 l c) worków od 30 do 120 I podczas gdy w ustawie przewidziano jedynie możliwość ustalenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, nie zaś przedziału możliwych pojemności. 7. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i . 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 pkt.6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez: a) wskazanie w § 11 Regulaminu, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwością dla ludzi, co stanowi powtórzenie norm zawartych w innych aktach normatywnych; b) wskazanie § 12 Regulaminu obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe i tym samym zawężenie kręgu podmiotów wskazanych w Ustawie do posiadających przymiot właścicieli, podczas gdy w delegacji ustawowej zawarto upoważnienie do unormowania wymogów odnoszących się do wszystkich osób utrzymujących zwierzęta domowe; c) wskazanie w § 12 pkt.1 lit. b Regulaminu wymogu zapobiegania opuszczeniu przez psa terenu należącego do jego właściciela lub opiekuna bez zapewnienia opieki i nadzoru, co stanowi powtórzenie norm zawartych w innych aktach normatywnych; d) wskazanie w § 12 pkt.2 lit. a obowiązku stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi, co stanowi powtórzenie norm zawartych w innych aktach normatywnych; e) wskazanie w § 12 pkt.2 lit. b kiedy dopuszczalne jest zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi, co stanowi powtórzenie norm zawartych w innych aktach normatywnych; f) wskazanie w § 12 pkt.2 lit. d obowiązku niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, co stanowi powtórzenie norm zawartych w innych aktach normatywnych. 8. istotne naruszenie prawa, tj. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt.7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach poprzez: a) niewskazanie w §13 ust.1 Regulaminu określonych obszarów lub poszczególnych nieruchomości na których ma obowiązywać zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, co stanowi niespełnienie w całości delegacji ustawowej; b) nałożenie w § 13 ust. 2 pkt 1 i 3 na osoby prowadzące chów zwierząt gospodarskich obowiązków ograniczenia wszelkiej uciążliwości hodowli, w tym emisji, do obszaru nieruchomości na której jest prowadzona a także zasad składowania obornika na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, co stanowi powtórzenie regulacji zawartych w innych aktach normatywnych; c) zobowiązanie w § 13 ust. 2 pkt.5 Regulaminu osób prowadzących chów zwierząt gospodarskich do trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości sąsiedniej w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i w sposób nieuprawniony ingeruje w stosunki sąsiedzkie. W związku z powyższym skarżący na podstawie art. 147 § 1 ppsa wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały Rady Gminy [...] w całości, a także - na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa - o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie, w jakim Rada Gminy [...] podejmując uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], której załącznikiem jest "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]", zmienionej uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. naruszyła prawo. W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, jako akty podstawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu czystości i porządku w gminie stanowi art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyliczenie zaś w tym przepisie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że Rada Gminy [...] naruszyła art. 4 ust. 2 pkt.2 Ustawy poprzez wprowadzenie w §3 ust.1 pkt 1 Regulaminu obowiązku wyposażenia nieruchomości w odpowiednie pojemniki. Wskazany przepis ustawy dopuszcza wybór między gromadzeniem odpadów w pojemnikach lub w workach, zatem ograniczenie tej czynności tylko do pojemników stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Podobnie, należało zgodzić się ze skarżącym, że organ wyszedł poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w odniesieniu do § 7 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały określając maksymalną pojemności worków o kontenerów. W art. 4 ust.2 pkt 2 omawianej ustawy przewidziano jedynie możliwość ustalenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, nie zaś przedziału możliwych pojemności, zatem należało uznać, że w/w przepisy Regulaminu wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Rację należało także przyznać skarżącemu, że w § 12 Regulaminu w sposób nieuprawniony zawężono regulację do właścicieli, podczas gdy ustawa w art. 4 ust.2 pkt 6 przewiduje konieczność określenia wymogów w odniesieniu do wszystkich osób utrzymujących zwierzęta domowe. Ponieważ z wcześniej wymienionej przyczyny zasadnym było stwierdzenie nieważności całego § 12, Sąd nie odnosi się do zarzutów skargi ujętych w pkt 7 lit. c – f skargi. Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi. Odnosząc się do zarzutu powtórzenia w § 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], zwanym dalej Regulaminem, treści przepisu zawartego w art. 4 ust. 2 Ustawy, w której określono zakres spraw podlegających uregulowaniu w Regulaminie, Sąd stanął na stanowisku, że organ ustalając Regulamin, tj. kompletny zbiór reguł zachowania odnoszących się do kwestii związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie, przedstawił adresatom uchwały jasną informację jakie kwestie są w nim uregulowane. W ocenie Sądu celem Regulaminu jest stworzenie kompendium wiedzy w danej dziedzinie. Nawet jeżeli uznać, że zaskarżona Uchwała narusza Zasady techniki prawodawczej – przez powielanie regulacji i brak odesłania do innych aktów prawnych - to jednak skala tych naruszeń z całą pewnością nie jest ani rażąca, ani na tyle istotna, aby skutkowała stwierdzeniem nieważności zaskarżonego przepisu. Podobnie Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego § 3 ust. 1 pkt. 4 Regulaminu tj. zobowiązania właścicieli nieruchomości do obowiązku uprzątania niezwłocznie po opadach błota, śniegu i lodu z powierzchni chodników, tj. wydzielonej części drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Z treści art. 4 ust.2 pkt 1 lit. c) wprost wynika obowiązek określenia w regulaminie zasad uprzątania błota, śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Odnosząc się do zarzutów postawionych w pkt 5 skargi, należy wskazać, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d omawianej ustawy przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne i nie zagrażały środowisku. Zgodnie z tym i wymogami za uprawniony należało uznać zapis § 3 ust.1 pkt 9 i 10 Regulaminu (nie zaś jak wskazano w skardze pkt 7), że mycie pojazdów jest dozwolone w określonych miejscach i warunkach, a naprawy pojazdów samochodowych nie powodują zanieczyszczenia wód, gruntu ani uciążliwości dla mieszkańców. Podobnie Sąd nie podzielił zarzutu istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zobowiązanie w § 11 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta domowe do dołożenia starań, by zwierzęta te nie stanowiły zagrożenia i były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Regulamin powinien określać obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Art. 5 ust. 2 pkt. 6 omawianej ustawy upoważnia organ do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do użytku lecz także, by nie zagrażały przebywającym tam osobom. Sąd podzielił stanowisko organu, że istotą tej regulacji powinno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. W art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy zakreślono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe granicami celów wymienionych w tym przepisie. Celami tymi są: ochrona przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz ochrona przed zanieczyszczeniem, zatem w ocenie Sądu nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe takich obowiązków jak w kontrolowanych przepisach Regulaminu realizuje zamierzony przez ustawodawcę cel wynikający z art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy, a także ma na względzie dobrostan zwierząt. Powyższe uwagi znajdują zastosowanie również wobec zarzutów dotyczących § 13 Regulaminu. W ocenie Sądu treść § 13 ust.1 i 2 przez określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej wystarczająco wypełnia delegację ustawową zawartą w art.4 ust.2 pkt 7 ustawy. Podobnie nie budzą zastrzeżeń zapisy dotyczące zasad zapewnienia przez osoby prowadzące hodowlę zwierząt gospodarskich, gromadzenia i usuwania powstających w związku z hodowlą odpadów i nieczystości, tj. w sposób określony w odrębnych przepisach i niepowodujący uciążliwości dla nieruchomościach sąsiednich. Podobnie Sąd ocenia zapis § 13 ust.2 pkt 5 ustalający obowiązki osób utrzymujących pnie pszczele tak, aby hodowla nie była uciążliwa dla właścicieli nieruchomości sąsiednich tj. określenie minimalnej odległości posadowienia uli od granicy nieruchomości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w części, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., a w części na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.