I SAB/Wr 1026/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA (del.) Małgorzata Dziemianowicz Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2021r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: H. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.600 zł (słownie: jeden tysiąc sześćset złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej H. B. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi H. B. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy, w Skarżąca w dniu 2 kwietnia 2019 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, załączając do stosowną dokumentację. Za pismem z dnia 3 stycznia 2020 r. złożyła kolejne dokumenty. Pismem datowanym na dzień 16 marca 2021 r. Skarżąca wniosła ponaglenie, które pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. organ administracji przekazał zgodnie z właściwością. W tym samym dniu (21 kwietnia 2021 r.) dokonał pierwszych czynności w sprawie: wezwał Skarżącą do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku (w zakresie opisanym w piśmie) oraz powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), wystąpił do wskazanych w piśmie służb o potwierdzenie, czy wjazd i pobyt Skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 31 marca 2021 r. wniesiona została skarga na bezczynność organu administracji, w której Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wnioskowała o zobowiązanie organu administracji do wydanie odpowiednego aktu w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi administracji; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) o orzeczenie, czy bezczynność w przedmiotowym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dot. zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; przyznanie Skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu administracji sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy oraz powołując się na orzecznictwo sądowe i doktrynę argumentowała wnioski skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na ogromną ilość tożsamych wniosków i problemy kadrowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku Strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: k.p.a). Art. 12 k.p.a. formułuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, które mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu, obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie – ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej: CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa Skarżącej nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. W niniejszej sprawie powyższe ramy czasowe zostały istotnie przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego, postępowanie trwa już prawie dwa lata licząc na dzień wniesienia skargi. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek Skarżącej w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu administracji – zgodnie z prezentatą na przesyłce – w dniu 2 kwietnia 2019 r. To, co jest w sprawie niezwykle istotne, to że w tym czasie – to jest od daty wpływu wniosku do dnia wniesienia skargi – organ administracji nie podjął jakichkolwiek działań. Pierwsze czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy podjęto dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, wzywając Skarżącą do osobistego stawiennictwa i kierując pismo do stosownych instytucji w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach). W tym stanie rzeczy nie sposób zatem uznać, że organ administracji działał w sprawie sprawnie i szybko, gdyż podstawowe czynności na potrzeby rozpoznania wniosku Skarżącej podjął po upływie niemalże 24 miesięcy od daty formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego. Przy czym nie sposób nie odnieść wrażenia, że stan ten trwałby i dłużej gdyby nie aktywność Skarżącej, która złożyła ponaglenie, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powyższe skutkuje stwierdzeniem istotnej bezczynności, jej orzeczenie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania i organizacji pracy instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do samych pracowników tej instytucji, którzy wykonują powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności dotyczące problemów kadrowych i napływu spraw nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma dostrzeżony przez Sąd z urzędu fakt powiązany z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą niewątpliwe wpływały na ocenę działania organu administracji publicznej w tej sprawie (bezczynność). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł 21 miesięcy. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji pozostawał bezczynny. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku Skarżącej i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a., Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.) mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym jednak przypadku organ administracji, przed winieniem skargi, nie zdołał nawet dotrzeć do tego etapu procedowania. Do dnia wniesienia skargi nie przedstawiono Sądowi również informacji o rozpoznaniu wniosku Strony. W opinii Sądu taka bezczynność musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Zdaniem Sądu, opisana bezczynność bez wątpienia ma charakter rażący, gdyż nie ma ona uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy, ani w wydarzeniach zewnętrznych. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Jednocześnie, według wiedzy Sądu na dzień rozstrzygania w niniejszej sprawie, organ administracji nie wydał jeszcze decyzji w sprawie przedmiotowego wniosku. Tym samym, wobec stwierdzenia bezczynności, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał go do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa w okolicznościach tej sprawy uzasadnia przyznanie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej. Przy czym, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem Strony. Charakter omawianego uprawnienia ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić Skarżącej wadliwe działanie tegoż organu administracji. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdził, że adekwatną w realiach rozpoznawanej sprawy będzie kwota 1.600 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności, stanowiąc dla Skarżącej rodzaj rekompensaty za związane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Co do wniosku o wymierzenie organowi grzywny, to konieczne jest zwrócenie uwagi, że wspomniana wyżej suma pieniężna jako taka pełni podwójną rolę: z punktu widzenia Skarżącej stanowi rekompensatę za niedogodność spowodowaną bezczynnością, jednocześnie dla organu administracji ma charakter represyjno-dyscyplinujący. W takiej sytuacji, wobec przyznania Skarżącej sumy pieniężnej we wskazanej wyżej kwocie, w opinii Sądu, dodatkowe obciążenie organu grzywną byłoby nieproporcjonalne okolicznościach niniejszej sprawy. Z powyższych powodów Sąd oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a.(pkt V sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).