II OSK 209/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 441/20 w sprawie ze skargi R. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części B. i J. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 441/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę R. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części B. i J. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył R. K., zaskarżając uchwałę w zakresie ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działek budowlanych zlokalizowanych przy ul. G., tj. § 22 ust. 1 pkt 1 uchwały. Zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia organu stanowiącego gminy do regulowania w planie miejscowym zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji bezpośredniej; art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) poprzez wkroczenie przez organ stanowiący gminy w kompetencje zarządcy drogi; art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości położonych przy ul. G.; art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości położonych przy ul. G.; a także art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wskazała, że należąca do skarżącego nieruchomość jest położona między ul. G. (drogą wojewódzką nr [...] klasy głównej - G) a ul. P. (droga gminna klasy dojazdowej - 13KDD). Zgodnie zaś z wynikającą z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) zasadą ograniczenia ilości zjazdów z drogi klasy G, plan przewidział skomunikowanie tej nieruchomości poprzez drogę klasy dojazdowej. Ponadto organ wskazał, że zaskarżony zapis planu wynika bezpośrednio z treści postanowień Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu w sprawie uzgodnienia projektu planu. W ocenie Sądu pierwszej instancji interpretacja art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w świetle art. 29 ustawy o drogach publicznych nie powinna prowadzić do skrajnego wniosku o całkowitym zakazie wypowiadania się w planie miejscowym o dopuszczalnej lokalizacji zjazdów drogowych. Zasady podłączenia nieruchomości do dróg (zwłaszcza w sytuacji, gdy nieruchomości mogą być obsługiwane z różnych dróg) mieszczą się bowiem w kategorii zagadnień planistycznych. Sąd wskazał, że zaskarżony zapis planu regulujący brak obsługi działki skarżącego z drogi głównej wiąże się z ustaleniem innej możliwości obsługi komunikacyjnej tego terenu, co odpowiada art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawarty w planie zakaz nie powinien być traktowany jako ograniczenie dla zarządcy drogi również z uwagi na to, że został wprowadzony na skutek wskazania Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu zawartego w postanowieniu uzgadniającym projekt planu z dnia 15 kwietnia 2019 r. Zdaniem Sądu ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącego z należącej do niego nieruchomości wprowadzone przez § 22 ust. 1 pkt 1 uchwały mieszczą się także w granicach władztwa planistycznego gminy. Obowiązkiem gminy było bowiem takie skomunikowanie terenów przyległych do drogi nr [...], aby zminimalizować liczbę istniejących zjazdów, stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów. Działka skarżącego nie została przy tym pozbawiona dostępu do drogi publicznej, bowiem dojazd do nieruchomości zapewniony został poprzez drogi publiczne klasy dojazdowej – ul. H. i ul. P. Sąd powołał się też na priorytetowy (względem indywidualnego interesu skarżącego) cel publiczny, jakim jest bezpieczeństwo na drogach. Skargę kasacyjną złożył R. K., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek uznania, że interpretacja tego przepisu nie powinna prowadzić do wniosku o całkowitym zakazie wypowiadania się w planie miejscowym o dopuszczalnej lokalizacji zjazdów drogowych, podczas gdy zgodnie z wyżej wymienionym przepisem organ stanowiący gminy nie ma takich uprawnień, przez co doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia tego organu do regulowania w miejscowym planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji bezpośredniej poprzez ustalenie, że obsługę komunikacyjną działek budowlanych zlokalizowanych przy ul. G., które posiadają również dostęp do dróg publicznych niższych klas lub dróg wewnętrznych, należy prowadzić z dróg niższych klas lub dróg wewnętrznych, z wyłączeniem działek budowlanych znajdujących się na granicy terenu 11U; b) błędną wykładnię art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych polegającą na przyjęciu, że zakazem realizacji zjazdów są objęte tylko te nieruchomości, dla których uchwałodawca przewidział w planie miejscowym dojazd drogami niższych klas lub drogami wewnętrznymi w sytuacji, gdy zgodnie z tym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, w związku z czym kompetencja do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii, w przeciwnym razie sytuacja taka oznaczałaby przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na organy stanowiące gminy, co jest niedopuszczalne i bezpodstawne; c) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nieuwzględnienie interesu prywatnego właścicieli nieruchomości położonych przy ul. G. przy ustalaniu zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działek budowlanych i przyjęciu, że decyzja gminy znajduje swoje uzasadnienie w konieczności zminimalizowania liczby istniejących zjazdów w sytuacji, gdy kwestia ta nie może być wystarczającą podstawą do uznania, że bezpośrednia obsługa komunikacyjna działek budowlanych zlokalizowanych przy ul. G., które posiadają również dostęp do dróg publicznych niższych klas lub dróg wewnętrznych, należy prowadzić z dróg niższych klas lub dróg wewnętrznych, z wyłączeniem działek budowlanych znajdujących się na granicy terenu 11U; d) niewłaściwe zastosowanie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nadmiernym ograniczeniu prawa własności nieruchomości położonych przy ul. G. przy ustaleniu zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji bezpośredniej poprzez ustalenie, że obsługę komunikacyjną działek budowlanych zlokalizowanych przy ul. G., które posiadają również dostęp do dróg publicznych niższych klas lub dróg wewnętrznych, należy prowadzić z dróg niższych klas lub dróg wewnętrznych, z wyłączeniem działek budowlanych znajdujących się na granicy terenu 11U, przy jednoczesnym uznaniu, że działka skarżącego nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, przy czym istniejąca droga nie spełnia wymaganego celu, jakim jest niezakłócony dojazd. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy kwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego polegającym na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, nie bacząc na zasady współżycia społecznego oraz słuszny interes obywateli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada więc samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to nie jest jednak nieograniczone, gdyż jako jednostka samorządu terytorialnego gmina wykonuje zadania publiczne, zatem musi działać na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ponadto według § 4 pkt 9 lit. a, b i c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące tych zasad powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, a także wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym, a zaskarżona w sprawie regulacja mieści się w granicach przedmiotowych miejscowego planu wyznaczonych treścią przywołanych wyżej przepisów. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie narusza również kompetencji zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, ustalenie bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działek zlokalizowanych przy ulicy G. (drodze wojewódzkiej nr [...] klasy głównej – G), w tym należących do skarżącego, które posiadają również dostęp do dróg publicznych niższych klas lub dróg wewnętrznych, z tych właśnie dróg, zdeterminowane było wymogami Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2018 r. Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu odmówił uzgodnienia przedmiotowego planu w zakresie ustaleń dotyczących drogi wojewódzkiej nr [...] wobec konieczności zmiany ustaleń planu w zakresie obsługi komunikacyjnej, celem wprowadzenia zasad zgodnych z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Zgodnie z tym przepisem na drodze klasy głównej (G) należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów do tych dróg, a obsługę komunikacyjną zapewnić poprzez skrzyżowania dróg wojewódzkich z drogami niższych klas technicznych oraz z istniejących zjazdów do terenów przyległych do dróg wojewódzkich. Dopiero po wprowadzeniu do projektu planu regulacji przewidujących obsługę komunikacyjną rzeczonych działek poprzez system dróg publicznych niższych klas niż droga nr [...] lub dróg wewnętrznych, Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2019 r. uzgodnił projekt planu. Tym samym za nieuzasadniony uznać należy również drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Kwestionowana regulacja miejscowego planu nie podważa kompetencji zarządcy drogi w zakresie wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Organ stanowiący gminy określił jedynie warunki zagospodarowania terenu, w tym obsługę komunikacyjną terenów, stosując się przy tym do wytycznych zarządcy drogi w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę nie doszło również do naruszenia art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Organ stanowiący dokonał takiego wyważenia. Wykazano obiektywne uwarunkowania wyznaczenia obsługi komunikacyjnej działek skarżącego w sposób przyjęty w planie wynikające przede wszystkim ze szczegółowych wytycznych zarządcy drogi. Nie sposób przychylić się również do kolejnego zarzutu kasacyjnego dotyczącego nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżącego. Nie można uznać, że przyjęte w planie rozwiązanie znacząco pogorszyło sytuację własnościową skarżącego, bowiem nieruchomość skarżącego ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej klasy dojazdowej. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, która mogłaby przekonująco podważyć rozwiązanie wybrane przez organ planistyczny, jedynie ogólnikowo wskazano na to, że: "istniejąca droga nie spełnia wymaganego celu, jakim jest niezakłócony dojazd". Nie wyjaśniono jednak, co autor skargi kasacyjnej rozumie poprzez to sformułowanie, dlaczego uważa, że przewidziana w planie obsługa komunikacyjna jego działek poprzez drogi gminne nie spełnia swojego celu, nie wyjaśnił, jaki cel miał na myśli, ani jakie zakłócenia wywołuje takie rozwiązanie. W takich okolicznościach prawidłowa była konstatacja Sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego, przy czym wprowadzone planem ograniczenia dotyczące możliwości obsługi komunikacyjnej działek skarżącego bezpośrednio z drogi krajowej usprawiedliwione były interesem publicznym wyrażającym się w konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wnikliwa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwalała Sądowi stwierdzić, że zaplanowana obsługa komunikacyjna działek skarżącego nie wynikała z arbitralnej decyzji gminy, lecz istniejących obiektywnych okoliczności i warunków uzgodnienia projektu planu przez zarządcę drogi. Istotne znaczenie miało również to, że strona skarżąca, mimo ograniczeń wprowadzonych postanowieniami planu, oraz wynikających z istniejącego zagospodarowania, ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Tym samym nie może odnieść zamierzonego skutku również ostatni zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.