I GSK 755/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 116/21 w sprawie ze skargi E. S. i A. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 116/21 po rozpoznaniu skarg E. S. i A. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na funduszu emerytalno-rentowym i wypadkowo-chorobowo-macierzyńskim za poszczególne okresy lat 1999-2001 w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2) umorzył postępowanie administracyjne, w pkt 3) przyznał ze środków budżetowych WSA w Rzeszowie radcy prawnej A. M.-K. wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną skarżącym z urzędu oraz kwotę 17,70 złotych tytułem zwrotu poniesionych wydatków. Sąd I instancji wskazał, że skarżący zwrócili się do Prezesa KRUS o umorzenie swoich należności składkowych, za okres od III kwartału 1992 r. do II kwartału 1994 r., od IV kwartału 1994 r. do II kwartału 1995 r., od IV kwartału 1995 r. do I kwartału 1997 r., od I kwartału 1998 r. do I kwartału 1999 r., od IV kwartału 1999 r. do I kwartału 2001 r., wraz z odsetkami, w łącznej kwocie 13 250,70 zł. Prezes KRUS, decyzją z [...] sierpnia 2019 r., umorzył postępowanie w sprawie. Rozpatrując sprawę organ ustalił, że skarżący zostali wyłączeni z ubezpieczenia społecznego rolników z dniem 1 kwietnia 2001 r., tj. z końcem kwartału, w którym ich gospodarstwo rolne uległo pomniejszeniu do areału poniżej 1 ha przeliczeniowego. W trakcie trwania podlegania ubezpieczeniu, pomimo wielokrotnie wysyłanych upomnień oraz przeprowadzanych w gospodarstwie wizytacji, nie opłacili ani jednej należności składkowej. Skutkiem tego było zabezpieczenie, w dniu 10 czerwca 2002 r., nieopłaconych składek ubezpieczeniowych za okres od III kwartału 1992r. do I kwartału 2001r. w księdze wieczystej gospodarstwa będącego własnością skarżących, a następnie regularne ich odpisywanie z uwagi na przedawnienie. Prezes KRUS w dalszej kolejności stwierdził, że na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności, konto skarżących nie wykazuje zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych, ponieważ zgodnie z art. 41b ust. 1 ustawy ubezpieczeniowej, uległy one w całości odpisaniu w związku z upływem terminu ich przedawnienia. Jednakże z uwagi na fakt, że nieopłacone składki ubezpieczeniowe za okres od III kwartału 1992 r. do I kwartału 2001 r. zostały w dniu 10 czerwca 2002 r. zabezpieczone wpisem hipotecznym w księdze wieczystej gospodarstwa skarżących, organ stwierdził, że nie może podjąć żadnych innych działań, niż ich dochodzenie z przedmiotu hipoteki. W związku z tym również nie ma prawa do umorzenia należności. Sąd, wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. I SA/Rz 695/19, uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że Prezes KRUS, umarzając postępowanie w sprawie, nie wyjaśnił z jakich to przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), na który to przepis organ się powołał. Sąd I instancji stwierdził, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności biegnie na zasadach ogólnych. Zatem przepis art. 41b ust. 2 ustawy ubezpieczeniowej, nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia, że należności zabezpieczone hipoteką nie uległy przedawnieniu, a w konsekwencji, że dopuszczalne jest nadal prowadzenie egzekucji z nieruchomości objętej hipoteką. W tym zakresie odwołał się do motywów zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. SK 40/12, dotyczących wadliwości tego rodzaju konstrukcji prawnej, rozpatrywanej na gruncie podobnych regulacji Ordynacji podatkowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes KRUS, decyzją z [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r., poz. 266 ze zm.) odmówił umorzenia skarżącym należności składkowych za okres od III kwartału 1992 r. do II kwartału 1994 r., od IV kwartału 1994 r. do II kwartału 1995 r., od IV kwartału 1995 r. do I kwartału 1997 r., od I kwartału 1998 r. do I kwartału 1999 r., od IV kwartału 1999 r. do I kwartału 2001 r., wraz z odsetkami, w łącznej kwocie 13 250,70 zł. Odmawiając umorzenia skarżącym ich należności składkowych organ podkreślił, że podczas licznych wizytacji w ich gospodarstwie, nie deklarowali oni woli uregulowania zaległości. Nigdy też nie zwracali się o rozłożenie ich na raty, ani nie ubiegali się o ich umorzenie. Nie zgłaszali także jakichkolwiek klęsk żywiołowych (poza pożarem z 1993 r.), których skutki by bezpośrednio odczuwali. Prezes KRUS zaznaczył, że powodem zabezpieczenie należności składkowych na nieruchomościach skarżących w 2002 r. był ich całkowity brak inicjatywy, w zakresie spłaty należności. Organ stwierdził także, że choć należności skarżących uległy przedawnieniu, w konkretnych, podanych przez niego datach, to zgodnie z art. 41 b ust. 2 ustawy mogą być one egzekwowane z przedmiotu hipoteki. Z uwagi na przedawnienie owe należności zostały więc odpisane z konta skarżących, stąd też nie ma on prawa podejmować żadnych decyzji ani o ich spłacie, ani umorzeniu. Prezes KRUS zwrócił także uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2020 r., sygn. P 2/18. Skargę na decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] listopada 2020 r. wnieśli skarżący, domagając się umorzenia swoich zaległości składkowych, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezesa KRUS. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, że ocena prawna wyrażona przez Sąd, w wyroku z 21 stycznia 2020 r., sygn. I SA/Rz 695/19 była dla organu prawnie wiążąca (art. 153 p.p.s.a.), jako że przepis art. 41b ust. 2 ustawy ubezpieczeniowej, na gruncie którego została sformułowana, nie uległ zmianie. Jak już wyżej stwierdzono, w związku z upływem terminów przedawnienia, a także przesądzeniem w prawomocnym wyroku, że zabezpieczenie zaległości składkowych hipoteką nie może skutkować dopuszczalnością ich dochodzenia z samego przedmiotu zabezpieczenia, należności te nie mogą być egzekwowane. Obowiązek ich uiszczenia wygasa bowiem na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej, stosowanej odpowiednio, zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy ubezpieczeniowej. W ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie nie zasługuje twierdzenie organu, że pogląd Sądu, co do wykładni i zastosowania art. 41 b ust. 2 ustawy ubezpieczeniowej stracił na aktualności, wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2020 r., sygn. P 2/18, zgodnie z którym art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695 i 875) w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym bowiem orzeczeniu Trybunał odnosił się bowiem wyłącznie do kwestii zgodności z Konstytucją przepisu innej ustawy, niż ta która była podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Choć więc oceniana regulacja (ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm.) jest w znacznym stopniu zbieżna, co do przedmiotu i sposobu regulacji, znajdującej zastosowanie w niniejszym przypadku, to jednak nie można stwierdzić, że wyrok Trybunału z 20 maja 2020 r., sygn. P 2/18, skutkował zmianą stanu prawnego, w odniesieniu do art. 41 b ust. 2 ustawy ubezpieczeniowej. Tylko zaś stwierdzenie takiej zmiany dałoby podstawy do odstąpienia od wyrażonej przez Sąd wyroku z 21 stycznia 2020 r., sygn. I SA/Rz 695/19 oceny prawnej. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że wobec upływu terminów przedawnienia, wygasły obowiązki skarżących do uiszczenia zaległych składek, tak więc postępowanie w przedmiocie ich umorzenia jest bezprzedmiotowe i jako takie winno podlegać umorzeniu, na podstawie art. 105 k.p.a. Prezes KRUS wydając zaskarżoną decyzję, nie uwzględnił wiążącej go oceny prawnej wyrażonej przez Sąd, w wyroku z 21 stycznia 2020 r., sygn. I SA/Rz 695/19, czym dopuścił się naruszenia nie tylko art. 153 p.p.s.a., ale także art. 105 § 1 k.p.a. i art. 41 b ustawy ubezpieczeniowej. W związku z tym uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w sprawie, stwierdzając jego bezprzedmiotowość, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., który to przepis obliguje organ do umorzenia prowadzonego przez niego postępowania, w takie właśnie sytuacji. Na marginesie Sąd zasygnalizował, że wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, odnośnie tego, że przedawnienia należności składkowych, na skutek upływu ustawowych terminów, nie wyklucza mimo tego możliwości ich dochodzenia z przedmiotu zabezpieczenia, nie jest zgodne z literalną wykładnią art. 41 b ust. 2 ustawy ubezpieczeniowej, który posługuje się terminem "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką". Podobnie brak jest podstaw do przyjęcia, że w odniesieniu do należności zabezpieczonych hipoteką, których ustawowe terminy przedawnienia już upłynęły, organ nie ma prawa podejmować żadnych decyzji ani o ich spłacie, ani umorzeniu. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi I instancji zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego tj.: 1. naruszenie art. 41b ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten jest niezgodny z art. 64 Konstytucji RP i tym samym uznanie, iż organ wydał błędną decyzję; Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 105 k.p.a. oraz w zw. z art. 41b ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez dokonanie błędnej oceny działań organu i uznanie, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił wiążącej go oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 696/19 przez co w ocenie Sądu I instancji organ naruszył art. 153 p.p.s.a., art. 105 k.p.a. oraz art. 41b ustawy. W efekcie Sąd I instancji niesłusznie uchylił zaskarżoną decyzję. 3. naruszenie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c - poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do spełnienia się przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, tj. uznał, że organ naruszył przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz, że organ dokonał inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w efekcie Sąd I instancji niesłusznie umorzył postępowanie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie. Strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej wszystkie zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego zawartego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Ponad wszelką wątpliwość w zaskarżonym orzeczeniu Sąd nie przyjął, iż art. 41b ust 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest niezgodny z art. 64 Konstytucji RP. Należy bowiem zwrócić uwagę, że Sąd I instancji odwołał się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2020 r., sygn. P 2/18, zgodnie z którym art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695 i 875) w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże, co należy szczególnie podkreślić, trafnie Sąd ten uznał, że wyrok Trybunału z 20 maja 2020 r., sygn. P 2/18, nie skutkował zmianą stanu prawnego, w odniesieniu do art. 41 b ust. 2 ustawy ubezpieczeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że tylko stwierdzenie takiej zmiany dałoby podstawy do odstąpienia od wyrażonej przez Sąd w wyroku z 21 stycznia 2020 r., sygn. I SA/Rz 695/19 oceny prawnej. Również niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w danej sprawie. Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym wyroku oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz zareagowania w razie, gdy organ administracji nie zastosuje się do tej oceny i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania. Związanie to obejmuje nie tylko ten sąd i organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ i sąd orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.). Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W orzecznictwie (podobnie jak i w piśmiennictwie) przyjmuje się, że ocena traci swoją moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego. W związku z powyższym ocena prawna wyrażona przez Sąd, w wyroku z 21 stycznia 2020 r., sygn. I SA/Rz 695/19 była dla organu oraz dla sądu administracyjnego prawnie wiążąca, jako że przepis art. 41b ust. 2 ustawy ubezpieczeniowej, na gruncie którego została sformułowana, nie uległ zmianie. Jak już wyżej wskazano wyrok Trybunału z 20 maja 2020 r., sygn. P 2/18, nie skutkował zmianą stanu prawnego, w odniesieniu do art. 41 b ust. 2 ustawy ubezpieczeniowej. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że Sąd I instancji nie naruszył w tej sprawie art. 153 p.p.s.a., a także art. 105 k.p.a. oraz art. 41b ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skoro bowiem nastąpiło przedawnienie należności publicznoprawnych, o których umorzenie wnioskowali skarżący i jednocześnie nie było podstaw do dochodzenia tych należności z nieruchomości objętej przedawnieniem, jedynym rozstrzygnięciem w sprawie było umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. Wreszcie niezasadny jest zarzut zawarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Przepisy te - stanowiąc, że sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.) oraz uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), a także jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. - niewątpliwie są przepisami tzw. wynikowymi. Przepisy takie z racji tego, że regulują jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie mogą być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisu wynikowego aby był skuteczny, wymaga powiązania z innym przepisem naruszonym przez sąd, czego w zarzucie sformułowanym w punkcie 3 podstaw kasacyjnych zabrakło. Ponadto, co jest również istotne, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów zawartych w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.