II SA/Gl 546/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi B. D.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz C., działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 i ust. 2 i art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w oraz § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na przebudowie ulicy [...] w C.. W uzasadnieniu przedstawił zamierzenie inwestycyjne oraz stwierdził, że nie będzie ono stanowiło zagrożenia dla środowiska naturalnego. Pismem z dnia [...] r. A.D. oraz B.D-P. zwróciły się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności wymienionej powyżej decyzji Burmistrza C. z uwagi na okoliczności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wnioskodawczynie stwierdziły, że przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie dokumentacji nie spełniającej wymagań art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a przestawione materiały wprowadziły w błąd organ prowadzący postępowanie. Podniosły, iż w żadnym przedstawionej w sprawie "Karcie informacyjnej przedsięwzięcia" nie zawarto wymaganych informacji, zwłaszcza w zakresie "kumulowania się oddziaływań" czy emisji do środowiska. Dodały, iż w toku postępowania nie ujawniono faktu (lub go ukryto) bezpośredniego sąsiedztwa dwóch budynków mieszkalnych wnioskodawców, a wobec tego nie została przeprowadzona analiza, czy z uwagi na emisję hałasu, substancji do powietrza, drgań i światła konieczne jest zastosowanie rozwiązań chroniących środowisko lub stworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Naruszono tym samym słuszny interes stron postępowania. Pismem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na przebudowie ulicy [...] C. W uzasadnieniu stwierdziło, iż realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest dopuszczalna po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedmiotowa inwestycja wymieniona została w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w § 3 ust. 1 pkt. 60- jako ta, dla której sporządzenia raportu może być wymagane. W kwestionowanej decyzji organ uznał brak konieczności przeprowadzania oceny wpływu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Dalej organ stwierdził, iż w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca przewidział wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 Kodeksu. Zgodnie z nią decyzjom administracyjnym przypisuje się przymiot domniemania prawidłowości, a ich wzruszenie może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Takim nadzwyczajnym trybem postępowania jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Pozwala ona na wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć ostatecznych dotkniętych wadami ściśle określonymi w art. 156 i następne Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanek tych nie można interpretować rozszerzająco. Zainteresowane w swoim wniosku powołały się na przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 – gdy decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawczyń rażące naruszenie prawa polegało na naruszeniu przez organ art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z uwagi na niedołączenie do akt sprawy wymaganych dokumentów, w tym m.in. mapy ewidencyjnej obejmującej teren inwestycji oraz art. 63 ust. 1 tej ustawy, poprzez nie dopełnienie obowiązków wypływających z tej regulacji. W ocenie organu zarzuty te nie są zasadne. Do akt sprawy poprzedzających wydanie kwestionowanej decyzji dołączone zostały niezbędne dokumenty – m.in. karta informacyjna przedsięwzięcia, gdzie podano niezbędne dane określające inwestycję, a żaden przepis nie zobowiązuje inwestora do poddania danych, których domagają się wnioskodawcy- np. ilości substancji zanieczyszczających powstałych podczas spalania paliw w silnikach samochodowych i innych. Odnosząc się do naruszenia art. 63 ust. 1 cytowanej ustawy organ podniósł, iż o obowiązku nałożenia sporządzenia raportu lub braku takiego obowiązku rozstrzyga organ po przeprowadzeniu wymaganego postępowania opierając się m.in. na opinii właściwych, współdziałających w sprawie organów. W kwestionowanej decyzji organ uzasadnił brak obowiązku sporządzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniając przy tym zarówno wymagane opinie organów współdziałających, zakres przedsięwzięcia, jego przejściowe oddziaływanie na elementy środowiska oraz oddziaływanie przedsięwzięcia tylko do terenu inwestycji. Nadto organ dodał, że przedmiotowa decyzja posiada wymagane przepisem ustawy elementy, a w postępowaniu zapewniono stronom czynny udział. Pominięcie w uzasadnieniu tej decyzji faktu położenia budynków wnioskodawców w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, które skutkowałoby wyeliminowaniem przedmiotowej decyzji z obiegu prawnego. Pismem z dnia [...] B.D-P. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła, iż organ nie odniósł się do zarzutów, jakie przedstawiła we wniosku początkującym niniejsze postępowanie, ograniczając się do stwierdzenia, że inwestor przedstawił Kartę informacyjną przedsięwzięcia, nie oceniając przy tym czy spełniała one ustawowe wymagania. Dodała, że organy oceniające przedsięwzięcie nie mogły dokonać prawidłowej jego oceny, nie będąc poinformowane o najbliższej zabudowie. Jej zdaniem to właśnie stanowi istotę rażącego naruszenia prawa. Dalej podtrzymała zarzut, iż dołączona karta informacyjna przedsięwzięcia nie zwierała wymaganych danych, w tym m.in. danych o rodzajach i przewidywanej ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub energii. W jej ocenie inwestor powinien w tym zakresie podać przewidywane natężenie ruchu, przewidywaną prędkość samochodów, przewidzieć ograniczenia płynności tego ruchu z powodu skrzyżowania i przy tych założeniach określić emisję substancji do środowiska czy poziom hałasu. W dalszej części wnioskująca stwierdziła, że "odnosząc się do uzasadnienia orzeczenia, należy podkreślić, jak już wcześniej wyjaśniono, że przedmiotem zaskarżanie nie jest decyzja organu o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ale rażące uchybienia jakich dokonano w trakcie przeprowadzania procedury administracyjnej". Nie uwzględniono bowiem przy wydaniu tej decyzji, że "skrzyżowanie będzie w odległości 1 m od działki Wnioskodawcy i 8 m od jego budynku mieszkalnego". Stąd też nie określono, czy będą konieczne działania ograniczające oddziaływanie nowego skrzyżowania na budynek wnioskodawcy. Podsumowując wnioskująca stwierdziła, że karta informacyjna przedsięwzięcia, na podstawie której wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zawierała rażące uchybienia formalne, a postępowanie administracyjne przeprowadzono z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu powtórzyło, co do zasady, stanowisko zaprezentowane w pierwszej decyzji. Organ podkreślił, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji, stąd też może nastąpić tyko w przypadku stwierdzenia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie domagano się stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu. W ocenie Kolegium brak było podstaw do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ nie narusza ona prawa w sposób rażący. Zarzut, iż organ wydając kwestionowaną decyzję nie wiedział o lokalizacji budynku mieszkalnego wnioskodawczyni uznał za niezasadny. Bowiem w toku postępowania wnioskodawczyni oraz A.D. złożyły pisma informujące o tym fakcie, z wnioskiem o uznanie ich za stronę toczącego się postępowania. Nie można zatem uznać, iż organ o tej lokalizacji nie wiedział. Kolegium uznało także, że drugi zarzut dotyczący niepełnej treści karty informacyjnej o przedsięwzięciu także jest niezasadny, gdyż wymagane dane w karcie zostały zawarte, w tym m.in. informacja o rodzajach i przewidywanej ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub energii. Za niezasadny także uznano zarzut naruszenia art. 63 wymienionej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (..) W ocenie Kolegium nie można analizować trafności rozstrzygnięcia organu w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa. Naruszenia prawa mają charakter rażący tylko w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się takiej sprzeczności. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem B. D-P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzuciła, iż Burmistrz Miasta C. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 19 lipca 2011 r. z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wniosek o wydanie tej decyzji nie spełniał wymagań formalnych określonych w art. 3 ust. 5 lit.f i li.g ustawy z dnia 3 października 2008 r., a organ prowadzący to postępowanie oraz Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w K. zostali wprowadzeni w błąd co do faktycznej lokalizacji najbliższej zabudowy mieszkaniowej względem nowego skrzyżowania. Skutkiem tego nie zostały spełnione obowiązki wynikające z art. 63 ustawy, przez co rozstrzygnięcie nie uwzględniało słusznych interesów skarżącej. Dodała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało oceny zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, nie rozpatrzyło i nie odniosło się do wszystkich zarzutów stawianych decyzji Burmistrza C.. Dalej powtórzyła argumentację przedstawianą w postępowaniu administracyjnym dotyczącą braku wiedzy o zabudowie mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji oraz brakach "Karty informacyjnej przedsięwzięcia". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja tego organu nie naruszają prawa. Przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem A.D. i B.D-P. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...]r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na przebudowie ulicy W. w C.. Dotyczyło zatem postępowania szczególnego - nadzwyczajnego, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Katalog przesłanek skutkujących nieważnością decyzji administracyjnych określa art. 156 § 1 tego Kodeksu. Oznacza to, że prowadzone przez organ wyższego stopnia, czy też inaczej mówiąc organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się jedynie do badania, czy akt administracyjny będący przedmiotem tego postępowania dotknięty jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w wymienionym art. 156 § 1 Kodeksu oraz, czy ewentualnie nie zachodzą w sprawie negatywne przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności zawarte w art. 156 § 2 tego Kodeksu. W postępowaniu tym obowiązkiem organu administracji jest zatem rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego w granicach tego postępowania organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak może uczynić to w postępowaniu odwoławczym. Sądowa kontrola działania organu podejmowanego w tym szczególnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, jest również ograniczona do kwestii związanych z prawidłowością zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznych. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu zgodnie z przywołanymi regułami, należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpatrując złożony w sprawie wniosek odniosło się do wskazanej jako podstawa przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy Kodeksu nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa. Nie budzi jednak wątpliwości fakt, iż nie każde naruszenie prawa jest rażące. W przypadku rażącego naruszenia prawa chodzi o naruszenie oczywiste, bezsporne. "Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50)." Z kolei decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, "gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 725)" - por. Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej komentarz LEX 2010 Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia polegającego na wydaniu przez Burmistrza Miasta C. decyzji z dnia [...] r. stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na przebudowie ulicy [...] w C. z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu wniosku o przeprowadzenie postępowania w sprawie nieważności tej decyzji wskazano m.in. na fakt naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, wobec dołączenia do wniosku o wydanie tej decyzji karty informacyjnej przedsięwzięcia, która nie zawierała informacji wymienionych w tym przepisie informacje. Zdaniem wnioskodawczyń karta informacyjna przedmiotowego przedsięwzięcia nie spełniała wymagań określonych w przepisach prawa – w tym m.in. nie wskazywała rodzajów i przewidywanej ilości wprowadzanych do środowiska substancji, nie wykazała też, że nowe skrzyżowanie będzie w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawczyń. W ocenie organu zarówno wydającego przedmiotową decyzję, jak również Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrującego złożony wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, złożone w sprawie dokumenty były kompletne i spełniały określone ustawą wymagania. W ocenie organu, a Sąd podziela to stanowisko, w dołączonej do akt sprawy karcie informacyjnej przedsięwzięcia – w pkt 7 – znajdują się dane dotyczące rodzajów wprowadzanych do środowiska substancji. Zgodnie z kolei z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. planowane przedsięwzięcie należy do tej grupy, co do której obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania jego wpływu na środowisko jest ustalany fakultatywnie, po uwzględnieniu uwarunkowań określonych w art. 63 ust. 1 cytowanej ustawy. W niniejszej sprawie organ, po uzyskaniu niezbędnych opinii, stwierdził brak obowiązku sporządzenia tej oceny, a uzasadnił to m.in. zakresem przedsięwzięcia, jego przejściowym oddziaływaniem oraz ograniczeniem tego oddziaływania tylko do terenu inwestycji. Trafności tego rozstrzygnięcie nie można oceniać i analizować w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa. Nie można także podzielić twierdzeń skarżącej, iż organ wydający przedmiotową decyzję rażąco naruszył przepisy postępowania. Nie zostały bowiem w żaden sposób pogwałcone zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, bo tylko takie przypadki mogłyby być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa procesowego. Organ rozpatrujący sprawę uwzględniając pozostałe przesłanki nieważności stwierdził brak podstaw do stwierdzenie nieważności wnioskowanej decyzji. Ostatecznie Sąd działając również z urzędu nie stwierdził innych przesłanek z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, iż Kolegium słusznie odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja została poprzedzona właściwymi ustaleniami, opierała się na właściwej podstawie prawnej, a jej uzasadnienie odpowiada treści art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego brak jest podstaw do jej uchylenia. Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.