IV SA/Wr 487/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia[...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. UZASADNIENIE W dniu 5 lutego 2021 r. K. K. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem H. K. Do wniosku strona załączyła orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...]., zaliczające męża wnioskodawczyni do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 września 2007 r.). Strona dołączyła do akt sprawy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] znak [...] o przyznaniu stronie emerytury od dnia 28 stycznia 2012 r., tj. od osiągnięcia wieku emerytalnego. W piśmie z dnia 4 marca 2021 r. strona oświadczyła, że nie istnieje żaden przepis prawa, zobowiązujący ją do zawieszenia pobieranego świadczenia emerytalnego, jak również przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie istnieje żadne kryterium dochodowe. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ś. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ pierwszej instancji wskazał, że ustalone prawo do emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, natomiast wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie nie potwierdza również, że niepełnosprawność męża strony powstała przed 18 rokiem życia lub przed ukończeniem nauki w szkole. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a. Strona wyjaśniła, że mąż choruje od 1990 r. na zesztywniające zapalenie stawów kręgosłupa (choroba Bechterewa), a w 2006 r. doznał złamania kręgosłupa w wypadku drogowym. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych za naruszający Konstytucję RP, a więc wiek powstania niepełnosprawności nie ma znaczenia. Organ nie mógł się również powołać na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 został uznany za sprzeczny z Konstytucją RP i stracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. Organ błędnie również zinterpretował art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ kuriozalne byłoby wymaganie od strony legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w celu otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad mężem. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności (art. 17 ust. 1b ustawy). Natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Kolegium wskazało też, że w niniejszej sprawie nie występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad mężem, bowiem strona od ponad 9 lat posiada uprawnienia emerytalne i świadczenie pobiera. Strona z dniem 28 stycznia 2021 r. ukończyła 69 lat. Jest więc osobą, która jest wyłączona z rynku pracy z uwagi na wiek emerytalny. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że strona nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy, a mianowicie dotycząca nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Mąż strony nie jest bowiem osobą obłożnie chorą, jest w stanie sam poruszać się (schodzi z II piętra przy pomocy drugiej osoby), nie wymaga karmienia, pojenia, jest świadomy. Jest zdolny samodzielnie spożywać posiłki czy zażyć lekarstwa. A zatem jest zdolny do samodzielnego funkcjonowania w mieszkaniu na czas pracy opiekuna. Tym bardziej że małżonkowie otrzymują pomoc ze strony dzieci. Kolegium uznało, że stan zdrowia męża strony powoduje, iż wymaga on stałej opieki, to jednak ta opieka nie jest i nie musi być świadczona ciągle w sposób nieprzerwany, wyłączający możliwość podjęcia zatrudnienia przez opiekuna w takim wymiarze i zakresie, który umożliwi opiekunowi codziennie wykonywanie niezbędnych czynności opiekuńczych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, zarzuciła organom naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez wydanie decyzji na podstawie nieważnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. na podstawie art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, których nieważność została stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny. Strona zarzuciła również wspieranie decyzji orzecznictwem sądów administracyjnych, wydanym przed utratą mocy prawnej wskazanych przepisów ustawy oraz błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej nie jest spowodowane sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Skarżąca wyjaśniła, że nie mogła podjąć żadnej pracy z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym mężem, który po wypadku drogowym w 2006 r. uzyskał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy błędnie jednak uznały, że to skarżąca powinna posiadać orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, bowiem takie orzeczenie musi posiadać współmałżonek wymagający opieki. Strona zaznaczyła, że mąż choruje na zesztywniające zapalenie stawów kręgosłupa oraz występuje stan po złamaniu kręgosłupa szyjnego w wypadku drogowym w 2006 r. Strona nie podejmuje zatrudnienia, aby opiekować się mężem. Przepisy nie zabraniają podejmowania pracy osobom pobierającym emeryturę. Organy uporczywie powołują się w decyzjach na nieistniejące przepisy, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wyraźnie dyskryminuje skarżącą ze względu na wiek, co jest zabronione prze prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje charakter sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawnym mężem, a właściwie jego ocena pod kątem spełnienia ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem rzeczywiście uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia. Należy zaznaczyć, że organ odwoławczy nie podzielił poglądów organu pierwszej instancji w zakresie stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznając że nie jest istotny moment powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Organ odwoławczy uznał również, że błędna jest interpretacja organu pierwszej instancji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stwierdzając że znajduje on zastosowanie, gdy o świadczenie ubiega się inna osoba niż małżonek osoby niepełnosprawnej. Dlatego też nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki" jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku małżonków względem siebie, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojego męża, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca zamieszkuje wspólnie z mężem. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że mąż choruje na zesztywniające zapalenie stawów kręgosłupa oraz w wypadku drogowym w 2006 r. doznał złamania kręgosłupa szyjnego. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 22 lutego 2021 r. skarżąca oświadczyła, że pomaga mężowi przy codziennej higienie i ubieraniu się, przygotowuje posiłki, sprząta mieszkanie, robi zakupy, towarzyszy mężowi w wizytach lekarskich. Mąż potrzebuje asysty przy wychodzeniu z domu. Należy też zaznaczyć, że zgodnie z decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...]. znak [...] stronie przyznano emeryturę od dnia 28 stycznia 2012 r., tj. od osiągnięcia wieku emerytalnego. W piśmie z dnia 4 marca 2021 r. strona oświadczyła, że nie zawiesi prawa pobierani świadczenia emerytalnego, pomimo stosownego pouczenia organu pierwszej instancji w dniu 5 lutego 2021 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad mężem. Zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Opieka nad mężem ogranicza się bowiem do pomocy przy higienie osobistej, pomocy przy ubieraniu się, podawaniu posiłków, przy czym mąż samodzielnie spożywa posiłki. Jest osobą chodzącą, pomimo konieczności pomocy drugiej osoby przy wychodzeniu z domu. Skarżąca towarzyszy mężowi przy wizytach u lekarza. Jednakże wykonywanie tych czynności przez skarżącą możliwe byłoby również po podjęciu przez nią pracy zarobkowej (przed rozpoczęciem lub po zakończeniu obowiązków zawodowych). Natomiast pozostałe czynności wykonywane przez skarżącą (robienie zakupów, przyrządzanie posiłków, sprzątanie) związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego i z pewnością nie kolidują z podjęciem zatrudnienia przez skarżącą. Tego rodzaju czynności wykonuje bowiem wiele pracujących osób, poza godzinami pracy. Zaznaczyć należy, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego małżonkom jest powinnością drugiego małżonka, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela skarżąca, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Jak zasadnie zauważono w zaskarżonej decyzji, w bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad mężem przez skarżącą, nie jest na tyle absorbująca, że uniemożliwia skarżącej jakąkolwiek aktywność zawodową w ramach definicji zawartej w art. 3 pkt 21 ustawy, skoro może być sprawowana tylko przez część dnia. Istotne jest, że skarżąca od ponad 9 lat nie podejmowała zatrudnienia i nie wykazała, aby zamierzała podjąć konkretne zatrudnienie. Obecnie pobiera emeryturę, a prawa do jej pobierania nie zamierza zawiesić. Ponadto skarżąca i jej mąż korzystają z pomocy dzieci, które również obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym wobec ojca i w miarę swoich możliwości winny wypełnić ten obowiązek w formie bezpośredniej opieki albo też współfinansować usługi opiekuńcze świadczone przez powołane do tego instytucje. Z obowiązku alimentacyjnego można uwolnić się jedynie w toku stosownego postępowania przed sądem powszechnym. W związku z tym należy zaaprobować stanowisko obu organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem sprawowana przez nią opieka nad niepełnosprawnym mężem nie była opieką wymagającą nie podejmowania i rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stwierdzenie powyższego oznacza, że zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.