III SA/Gd 610/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi M. S. - K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 12 marca 2021 r. (nr [...]) Wójt Gminy W. – działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako "u.ś.r.") - po rozpatrzeniu wniosku M. S.–K. (dalej zwanej także "stroną", "wnioskodawczynią", "skarżącą") odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką - G. S. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu wskazana przesłanka nie została spełniona z uwagi na rozmiar ustalonej w toku postępowania opieki jaką córka sprawuje nad matką, a także z uwagi na stopień samodzielności G. S., która jest w stanie samodzielnie przyjmować lekarstwa, przygotowywać posiłki, dbać o higienę i zmieniać garderobę. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ przyjął, że G. S., po pierwsze nie wymaga całodobowej opieki ze strony córki, a jednocześnie też zakres czynności wykonywanych przez wnioskodawczynię w ramach opieki nad matką nie jest w ocenie organu na tyle absorbujący, aby wnioskodawczyni nie mogła podjąć zatrudnienia. Jak wynika z akt sprawy ww. decyzja została wysłana za pośrednictwem poczty w dniu 15 marca 2021 r. na adres podany przez wnioskodawczynię, gdzie została doręczona do rąk dorosłego domownika w dniu 22 marca 2021 r. M. S.-K. wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji. Znajdujące się w aktach sprawy pismo zatytułowane "odwołanie" zostało natomiast opatrzone pieczęcią Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z informacją o wpłynięciu przedmiotowego pisma do Ośrodka w dniu 16 marca 2021 r. Postanowieniem z dnia 20 maja 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze – działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 135 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") - stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Wójta Gminy W. z dnia 12 marca 2021 r. została skutecznie doręczona stronie za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 22 marca 2021 r., czego dowodem jest znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Pismo M. S.-K. (bez daty) zatytułowane "odwołanie od decyzji Wójta Gminy W. z dnia 12 marca 2021 r., nr [...]" w sprawie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynęło do siedziby Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w dniu 16 marca 2021 r., czego dowodem jest prezentata organu I instancji z datą wpływu. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podkreślił, że w świetle art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin do złożenia odwołania liczy się od momentu doręczenia decyzji. Dopiero więc od tego momentu przysługuje stronie uprawnienie do wniesienia środka odwoławczego. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła (jeszcze) do obrotu prawnego, a więc pomimo, że została wydana, to nie została doręczona stronie. Kolegium wyjaśniło, że środki zaskarżenia takie jak odwołanie, służą wszczęciu postępowania przed organem II instancji, zmierzającego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej przed organem I instancji wydaniem decyzji. Tylko w ramach takiego postępowania może dojść do skontrolowania w trybie instancyjnym zgodności z prawem rozstrzygnięcia, jakie zapadło w tym organie. Dopóki zatem - i to niezależnie z jakich przyczyn - nie zostanie wydana decyzja organu I instancji i nie wejdzie do obrotu prawnego, odwołanie nie jest dopuszczalne. W takim przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych i organ odwoławczy winien stwierdzić niedopuszczalność tego środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. M. S.–K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie przez Sąd co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skargę oparto na zarzutach naruszenia: art. 112 k.p.a. poprzez błędne pouczenie skarżącej przez pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. co do sposobu wnoszenia odwołania oraz naruszenia 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym zaniechanie zebrania w sprawie istotnych dowodów i przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że - jak wynika z treści protokołu z dnia 14 czerwca 2021 r. – skarżąca w dniu 16 marca 2021 r. została poinformowana telefonicznie o treści decyzji w przedmiocie przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym samym dniu udała się do siedziby Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w celu zapoznania się z treścią decyzji, a w siedzibie Ośrodka została pouczona przez pracownika tego Ośrodka o możliwości zaskarżenia tej decyzji jeżeli nie zgadza się z jej treścią. W związku z tym, że nie posiada wiedzy prawniczej zwróciła się o pomoc w napisaniu odwołania do pracownika, który informował ją o środkach zaskarżenia. W tym samym dniu, tj. 16 marca 2021 r. skarżąca sporządziła odwołanie i zostawiła je w siedzibie Ośrodka. Pracownik Ośrodka, który przedstawiał skarżącej decyzję nie odebrał od niej pisemnego oświadczenia o osobistym odbiorze zaskarżonej decyzji. Tym samym wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca w ustawowym terminie, tj. 14 dni od dnia otrzymania decyzji, co de facto nastąpiło w dniu 16 marca 2021 r., wniosła odwołanie. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W przedmiotowej sprawie doręczenie nastąpiło w dniu 16 marca 2021 r., a nie jak przyjął organ II instancji w dniu 22 marca 2021 r. Skarżąca wskazała, że to na pracowniku Ośrodka Pomocy Społecznej spoczywał obowiązek prawidłowego pouczenia skarżącej o prawidłowym sposobie wniesienia odwołania, a tym samym to pracownik tej instytucji winien odebrać od skarżącej oświadczenia o odbiorze decyzji organu I instancji w celu ustalenia prawidłowej daty doręczenia decyzji Wójta Gminy W. Organ II instancji w treści swojego postanowienia wskazał, że odwołanie nie zawiera daty jego sporządzenia, tym samym skoro Kolegium powzięło wątpliwości co do daty sporządzenia tego odwołania powinno wyjaśnić kiedy nastąpiło prawidłowe doręczenie decyzji organu I instancji. Tym samym poprzestanie przez Kolegium na ustaleniu, że zaskarżona decyzja została doręczona za pośrednictwem poczty w dniu 22 marca 2021 r. spowodowano zaniechanie zebrania w sprawie istotnych dowodów i przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego. Skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z tym, że pracownik Ośrodka przyjmujący odwołanie od decyzji organu I instancji nie odebrał od skarżącej pisemnego oświadczenia o odbiorze decyzji Wójta Gminy W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Admisntiracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny dokonuje zatem kontroli, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ – c/ oraz pkt 2 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 120 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Strona skarżąca zawarła w skardze wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., niemniej z uwagi na wskazany wyżej przedmiot skargi (skarga na postanowienie) Sąd skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie powołanego wyżej art. 119 pkt 3 p.p.s.a., niezależnie od wyrażonych w tym przedmiocie stanowisk stron. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 maja 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy W. z dnia 12 marca 2021 r. wydanej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżone postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę jego merytorycznej zasadności. Zaskarżone do Sądu postanowienie organu odwoławczego, stwierdzające niedopuszczalność odwołania ma bowiem charakter czysto procesowy. Innymi słowy, nie ma ono charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. W przedmiotowej sprawie właśnie bowiem z uwagi na przyjęcie przez organ odwoławczy, że czynność wniesienia odwołania nastąpiła przedwcześnie, odstąpił on od oceny, czy Wójt Gminy W. prawidłowo orzekł wobec strony o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też zbadanie, czy decyzja o odmowie świadczenia skarżącej była zgodna z prawem czy też nie, pozostaje poza zakresem kognicji tutejszego Sądu na tym etapie postępowania, którego wyłącznym przedmiotem pozostaje wyłącznie kontrola zgodności z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 maja 2021 r. Powoduje to również, że pomimo ustalenia przez Sąd - co zostanie wykazane poniżej – że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie mógł uwzględnić żądania strony w postaci przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, czego w istocie domaga się ona w skardze, gdyż pozostaje to poza kompetencją sądu administracyjnego. Jako podstawę prawną wydania kontrolowanego postanowienia wskazano art. 134 k.p.a. który stanowi, że "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Jako powód stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wskazano zaś na jego wniesienie przed dniem doręczenia stronie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na wstępie rozważań wskazać należy, że istotnie z art. 129 k.p.a. w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wynika, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 k.p.a.) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). W art. 129 k.p.a. ustawodawca wyraźnie określił zatem moment, od którego otwiera się dla strony możliwość wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, Sąd podziela zatem stanowisko, że co do zasady wniesienie odwołania przed dniem doręczenia stronie decyzji, tj. przed wejściem danej decyzji do obrotu prawnego, powoduje niedopuszczalność odwołania. Zatem gdy dany środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie (czyli zanim decyzja weszła do obiegu prawnego), organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności takiego środka zaskarżenia na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest bowiem niewątpliwie przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. W sytuacji bowiem, gdyby organ odwoławczy rozpoznał odwołanie wniesione przed wejściem do obrotu prawnego decyzji organu I instancji, to wydane rozstrzygnięcie dotknięte by było kwalifikowaną wadą nieważności, bowiem uchybienie takie stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe rozważania odnoszą się jednak tylko do sytuacji, gdy odwołanie wniesione jest od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, co zdaniem Sądu zostało skutecznie wykazane przez stronę skarżącą i znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych i sądowych sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że z punktu widzenia możliwości wniesienia środka prawnego z uwagi na wejście aktu administracyjnego do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. (związanie decyzją od chwili jej doręczenia) kluczowe jest, że akt administracyjny znalazł się w posiadaniu strony. Przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" strony, w sytuacji gdy ta podejmuje wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że nawet jeżeli doręczenie decyzji było wadliwe, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie odwołania było przedwczesne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3121/16 oraz wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15, z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14 oraz z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08). Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd wskazuje tym samym, że dzień doręczenia decyzji stronie przez operatora pocztowego nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny skuteczności wniesienia odwołania w sytuacji, gdy przed jego dokonaniem decyzja została już stronie doręczona w inny sposób, w tym nawet gdy doręczenie to było w jakimś aspekcie wadliwe. Po pierwsze trzeba bowiem uwzględnić, że doręczenie decyzji przez organ administracji publicznej może nastąpić nie tylko za pomocą operatora pocztowego, ale też za pomocą pracowników organu administracji (art. 39 k.p.a.) i dodatkowo doręczenie to może nastąpić nie tylko w mieszkaniu lub miejscu pracy osoby fizycznej, do której pismo w postępowaniu administracyjnym jest kierowane, ale może zostać dokonane także w lokalu organu administracji publicznej (art. 42 k.p.a.). W ocenie Sądu akta przedmiotowej sprawy w wystarczający sposób dokumentują twierdzenia skarżącej w zakresie, w jakim wskazuje ona, że wniosła odwołanie w dniu 16 marca 2021 r. w siedzibie organu, w którym to miejscu i czasie została uprzednio zapoznana z treścią decyzji Wójta Gminy W. (nr [...]) o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie, że pierwotne doręczenie decyzji stronie miało miejsce w dniu 16 marca 2021 r. i zostało dokonane przez pracownika organu I instancji w siedzibie tego organu potwierdza nie tylko sama czynność osobistego wniesienia odwołania w tym samym dniu w siedzibie organu (prezentata organu na piśmie o wpływie pisma, brak koperty), ale także treść sporządzonego w dniu 14 czerwca 2021 r. w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej protokołu (vide: k. 4 akt sądowych) Protokół ten nie tylko dokumentuje, ale i potwierdza z ramienia organu złożone przez skarżącą oświadczenie, że w dniu 16 marca 2021 r. miała ona możliwość zapoznania się z treścią decyzji o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 12 marca 2021 r., co spowodowało też, że od razu w tym dniu złożyła odwołanie. Zdaniem Sądu dla stwierdzenia przedmiotowej okoliczności nie było zatem konieczne prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, gdyż istniały wystarczające przesłanki dla jej stwierdzenia na podstawie już zgromadzonego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie doszło zatem w istocie do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów art. 7 art. 77 § 1 k.p.a. Organ dopuścił się jednak w ocenie Sądu istotnego naruszenia art. 134 k.p.a. W sytuacji wcześniejszego, osobistego doręczenia decyzji stronie w siedzibie organu w dniu 16 marca 2021 r., doręczenie tej decyzji za pośrednictwem poczty w dniu 22 marca 2021 r. nie mogło już mieć bowiem błędnie przypisanej temu zdarzeniu przez organ odwoławczy mocy i doniosłości prawnej oraz nie powinno skutkować stwierdzeniem, że strona przedwcześnie wniosła środek zaskarżenia. W istocie bowiem termin dla dokonania tej czynności rozpoczął się już wcześniej i został przez skarżącą zachowany. Jak zasadnie wskazuje strona skarżąca "wadliwość" doręczenia wyrażająca się w braku dokonania w stosownym czasie adnotacji przez pracownika organu o osobistym odbiorze decyzji przez skarżąca w dniu 16 marca 2021 r., przed dotarciem do jej rąk wysłanej dzień wcześniej, tj. 15 marca 2021 r. decyzji, nie może bowiem szkodzić stronie i świadczyć w jakikolwiek sposób na jej niekorzyść. Jak podkreślono wyżej przepisy o doręczeniach mają bowiem przede wszystkim pełnić funkcję gwarancyjną dla strony. W sytuacji zatem dwukrotnego doręczenia decyzji tej samej stronie, niezależnie od powodu takiego stanu rzeczy, organ nie ma możliwości różnicowania tych doręczeń i dowolności w wyborze tego, które z nich otworzyło dla strony możliwość wniesienia środka zaskarżenia. Możliwość ta otwiera się bowiem, gdy dany akt administracyjny po raz pierwszy znajdzie się w posiadaniu strony. W przypadku dwóch kolejnych doręczeń termin do wniesienia odwołania nie może rozpocząć swojego biegu od drugiego z nich, jak w okolicznościach sprawy błędnie w istocie przyjął organ odwoławczy. Wskazane uchybienie niewątpliwie miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a. zamknęło bowiem stronie skarżącej możliwość merytorycznego zweryfikowania przez organ odwoławczy prawidłowości wydanego względem niej rozstrzygnięcia o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).