II GSK 1395/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1691/11 w sprawie ze skargi S. C. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 4 kwietnia 2008 r. nr [..] w przedmiocie zakazu dopuszczenia do obrotu akcji oraz praw do akcji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz S. C. S.A. w W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1691/11 po rozpoznaniu skargi S. C. S.A. w Warszawie na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do obrotu akcji i praw do akcji – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2008 r. oraz decyzje komisji Nadzoru Finansowego z 28 stycznia 2008 r. i 18 marca 2008 r. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z 23 stycznia 2008 r. wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119), art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539 ze zm. – dalej: ustawa o ofercie publicznej), art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. Nr 183, poz. 1537 ze zm.), zakazała Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. oraz spółce S. C. S.A. z siedzibą w W. dopuszczenia do obrotu na rynku regulowanym, na podstawie prospektu emisyjnego zatwierdzonego decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z [...] września 2007 r., nr [...], akcji zwykłych na okaziciela serii B i C spółki S. C. S.A. (pkt 1 decyzji) oraz zakazała Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. oraz spółce S. C. S.A. dopuszczenia do obrotu na rynku regulowanym, na podstawie prospektu emisyjnego zatwierdzonego decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z [...] września 2007 r., nr [...], praw do akcji zwykłych na okaziciela serii C spółki S. C. S.A. (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu organ podał, że [...] września 2007 r. Komisja Nadzoru Finansowego zatwierdziła prospekt emisyjny spółki akcyjnej S. C. S.A., sporządzony w związku z ofertą publiczną akcji serii C oraz zamiarem ubiegania się o dopuszczenie do obrotu na rynku regulowanym akcji serii B i C oraz praw do akcji serii C. W dniu [...] października 2007 r. Spółka złożyła do Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o zatwierdzenie aneksu nr 2 do prospektu emisyjnego, w którym poinformowała o zarejestrowaniu przez Sąd Rejonowy dla miasta stołecznego Warszawy w Warszawie, XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] października 2007 r. podwyższenia kapitału zakładowego P. K. B. P. S.A. w upadłości z siedzibą w P., w wyniku IV emisji akcji. W efekcie tych działań P.K.B.P. W. M. S.A. z siedzibą w W., spółka zależna od Spółki, objęła 40.000.000 akcji IV emisji o wartości nominalnej i emisyjnej 20.000.000 zł, opłacając 25% wartości nominalnej akcji, tj. 5.000.000 zł. W aneksie tym Spółka podała również, że [...] października 2007 r. wyemitowała obligacje imienne niezabezpieczone o wartości nominalnej 500.000 zł, a spółka P. K. B. P. W.M. wyemitowała obligacje imienne niezabezpieczone o wartości nominalnej 8.000.000 zł. S. C. S.A. nie wskazała, kto objął te obligacje ani w jakim celu zostały wyemitowane. Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z [...] października 2007 r. zatwierdziła aneks nr 2 do prospektu emisyjnego. Publiczna subskrypcja akcji serii C miała miejsce w dniach [...] października 2007 r. a ich przydział nastąpił [...] listopada 2007 r. W dniu [...] listopada 2007 r. Sąd Rejonowy dla miasta stołecznego Warszawy w Warszawie, XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego wydał postanowienie dotyczące zarejestrowania podwyższenia kapitału zakładowego Spółki w drodze emisji akcji serii C. W dniu [...] października 2007 r. do wiadomości Komisji złożony został wniosek J. B., kierowany do Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie o wstrzymanie dopuszczenia do obrotu akcji spółki S. C. S.A. ze względu na podanie w prospekcie emisyjnym nieprawdziwych informacji odnośnie zakresu i stanu inwestycji podmiotów z grupy kapitałowej Spółki w spółkę P. K. B. P. W prospekcie emisyjnym nie została zamieszczona informacja o procesie podwyższania kapitału zakładowego spółki P. K. B. P. i udziału w nim podmiotów z grupy kapitałowej S. C., mimo że inwestycja w akcje i wierzytelności P. K. B. P. została w nim przedstawiona jako w tym czasie najważniejsza. Celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości zwrócono się do Spółki o zajęcie stanowiska w sprawie procesu podwyższania kapitału P. K. B. P. S.A. w upadłości. Wyjaśnienia, przedstawione w pismach z: [...] października 2007 r., [...] listopada 2007 r. uznano za niewystarczające dla usunięcia powstałych wątpliwości. Kierując się obowiązkiem ustalenia, czy w zakresie informacji ujawnionych przez Spółkę w prospekcie emisyjnym sporządzonym w związku z ofertą publiczną akcji istnieje uzasadnione podejrzenie naruszenia przepisów prawa, organ uznał za konieczne wszczęcie postępowania administracyjnego w celu szczegółowego wyjaśnienia wątpliwości co do prawdziwości, rzetelności i kompletności opisu, sposobu prowadzenia działalności przez Spółkę, w szczególności w zakresie zaangażowania w restrukturyzację spółki P. K. B. P. Postanowieniem Przewodniczącego Komisji z [...] listopada 2007 r., z urzędu wszczęto postępowanie (prowadzone pod numerem [...]) w celu ustalenia istnienia przesłanek do wstrzymania lub zakazania, na podstawie art. 17 pkt 1 i 2 ustawy o ofercie publicznej, dopuszczenia akcji serii B i C oraz praw do akcji serii C Spółki do obrotu na rynku regulowanym, w związku z uzasadnionym podejrzeniem naruszenia art. 22 ustawy o ofercie publicznej w zakresie obowiązku przedstawienia w prospekcie emisyjnym prawdziwych, rzetelnych i kompletnych informacji. Do akt postępowania została włączona dokumentacja zebrana w ramach czynności wyjaśniających prowadzonych pod nr [...]. Pismem z [...] listopada 2007 r. poinformowano Spółkę o przysługującym jej prawie do przeglądania akt. W dniu [...] listopada 2007 r. Spółka zgłosiła wniosek o wyłączenie pracownika Komisji – J.O., od udziału w postępowaniu, a także w innych postępowaniach prowadzonych z udziałem Spółki przed Komisją, z uwagi na istnienie okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości, co do bezstronności tego pracownika oraz o wyłączenie innych pracowników Komisji, którzy byli lub są obecnie akcjonariuszami Domu Maklerskiego [...] S.A. z siedzibą w K. lub osiągnęli korzyści majątkowe w związku z zaangażowaniem kapitałowym w ten podmiot lub pobierali korzyści majątkowe lub osobiste od Domu Maklerskiego [...] S.A. lub podmiotów lub osób związanych z tą spółką (powiązania kapitałowe, osobowe, więzy rodzinne), na podstawie zawartych umów lub na jakiejkolwiek innej podstawie. Wniosek został rozpatrzony [...] grudnia 2007 r. Zastępca Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego odmówił wyłączenia J. O. oraz innych pracowników Urzędu Komisji od prowadzenia spraw z udziałem Spółki. S.C. S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z [...] kwietnia 2008 r. utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu podtrzymano stanowisko wyrażone we wcześniejszym rozstrzygnięciu. Spółka wniosła skargę na decyzję z [...] kwietnia 2008 r., w której podniosła szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, koncentrując się na kwestii bezpodstawnej odmowy wyłączenia pracownika organu J. O. i pozbawienia strony prawa do obrony w związku z niedołączeniem do akt administracyjnych protokołów z posiedzeń Komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1166/08, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] stycznia 2008 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także orzekł o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że, organ orzekając w zakresie wyłączenia od udziału w sprawie pracownika J. O. naruszył art. 24 § 3 k.p.a., a także art. 7 i 8 k.p.a., rozpoznając wniosek w sposób uproszczony i powierzchowny bez wnikliwego rozważenia jego treści i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, które po stronie skarżącej wywołały wątpliwość co do bezstronności J.O. WSA zauważył również, że w sprawie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przez brak możliwości zapoznania się z całym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, gdyż do akt sprawy nie zostały włączone protokoły z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego z [...] grudnia 2007 r., [...] grudnia 2007 r., [...] stycznia 2008 r., [...] kwietnia 2008 r., [...] maja 2008 r., [...] stycznia 2008 r., [...] marca 2008 r. i [...] kwietnia 2008 r., na których sprawa objęta tym postępowaniem była przez organ rozpatrywana. Sąd podkreślił, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada jawności w stosunku do stron. Wszelkie wytworzone w tym postępowaniu dokumenty obejmujące jego przedmiot winny być zatem dostępne dla strony w ramach jej prawa statuowanego art. 10 § 1 k.p.a., chyba że obowiązujące prawo wprost wyłącza jawność określonych dokumentów. Protokoły z posiedzeń Komisji, na których sprawa była rozpatrywana, współtworzą wraz z innymi zgromadzonymi materiałami akta administracyjne. Zdaniem WSA treść protokołów wskazuje, że wnioski i twierdzenia w nich zawarte pozostają w ścisłym związku z zaskarżonymi rozstrzygnięciami i o tyle, stanowiąc materiał dowodowy, podlegały udostępnieniu stronie, która jak twierdzi, uznałaby po zapoznaniu się z nimi, za celowe i konieczne złożenie szeregu wyjaśnień. Wyjaśnienia te mogłyby natomiast mieć wpływ na późniejsze stanowisko organu w przedmiocie przesłanek do nałożenia sankcji, o której mowa w art. 17 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej. Poprzez nieudostępnienie wskazywanych protokołów organ nie stworzył stronie prawnych możliwości podjęcia czynności procesowych w obronie swoich interesów. Wyrok WSA w Warszawie został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez Komisję Nadzoru Finansowego. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego, wyrokiem z 9 września 2011 r., sygn. akt II GSK 612/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzje Komisji Nadzoru Finansowego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego tylko dlatego, że nie została wyjaśniona przez organ kwestia wyłączenia pracownika oraz, że nie zostały dołączone do akt sprawy protokoły z posiedzeń Komisji. Nie zbadano natomiast zasadniczej (merytorycznej) części rozstrzygnięcia. W praktyce oznacza to, że nie wiadomo, czy decyzje Komisji Nadzoru Finansowego w części merytorycznej odpowiadają prawu oraz czy pracownik J.O. powinien zostać wyłączony od prowadzenia tej sprawy. W związku z tym powstała wątpliwość co do tego jak miałby postąpić organ przy ponownym badaniu sprawy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. , dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8 oraz art. 24 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że skarga S. C. S.A. zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. WSA przypomniał, że podstawę materialnoprawną decyzji Komisji Nadzoru Finansowego stanowił art. 17 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku naruszenia lub uzasadnionego podejrzenia naruszenia przepisów prawa w związku z ubieganiem się o dopuszczenie papierów wartościowych do obrotu na rynku regulowanym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez emitenta, wprowadzającego lub inne podmioty występujące w imieniu lub na zlecenie emitenta lub wprowadzającego albo uzasadnionego podejrzenia, że takie naruszenie może nastąpić, Komisja, z zastrzeżeniem art. 19, może: 1) nakazać wstrzymanie dopuszczenia papierów wartościowych do obrotu na rynku regulowanym, na okres nie dłuższy niż 10 dni roboczych; 2) zakazać dopuszczenia papierów wartościowych do obrotu na rynku regulowanym; 3) opublikować, na koszt emitenta lub wprowadzającego, informację o niezgodnym z prawem działaniu w związku z ubieganiem się o dopuszczenie papierów wartościowych do obrotu na rynku regulowanym. Komisja Nadzoru Finansowego zakazała S. C. S.A. oraz Giełdzie Papierów Wartościowych dopuszczenia do obrotu na rynku regulowanym akcji i praw do akcji spółki na podstawie prospektu emisyjnego zatwierdzonego decyzją Komisji z [...] września 2007 r. Organ stanął na stanowisku, że zachodziło uzasadnione podejrzenie, iż prospekt emisyjny nie spełniał wymogów określonych w art. 22 ustawy o ofercie publicznej, to jest nie zawierał informacji prawdziwych, rzetelnych i kompletnych. W ocenie WSA, z chwilą wszczęcia postępowania Spółka mogła korzystać z pełni praw strony, co uczyniła [...] listopada 2007 r. i przejrzała całe akta administracyjne. Skarżąca była informowana o przysługujących jej prawach oraz przewidywanych terminach zakończenia postępowania. W trakcie postępowania Spółka prowadziła liczną i obszerną korespondencję z organem, a nadto pełnomocnicy jej przeglądali akta [...] grudnia 2007 r., [...] stycznia 2008 r. i [...] stycznia 2008 r. Wobec powyższego nie można uznać, że skarżąca nie miała zagwarantowanego czynnego udziału w postępowaniu oraz innych praw związanych z tym uprawnieniem. Organ w pismach kierowanych do skarżącej wyjaśniał swoje stanowisko i konsekwentnie powoływał się na art. 17 pkt 1 i 2 ustawy o ofercie publicznej jako stanowiący podstawę prowadzonego postępowania. W związku z tym, zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia art. 9 i 11 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził także naruszenia art. 75 k.p.a. poprzez dołączenie akt nr [...] do akt postępowania administracyjnego. W myśl powołanego przepisu jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Akta nr [...] zawierały przede wszystkim korespondencję między organem a skarżącą oraz dokumenty Spółki związane z podnoszonymi przez Komisję Nadzoru Finansowego wątpliwościami i w rezultacie materiał, który należałoby zgromadzić w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zatem dołączenie tych materiałów czyniło zbędnym ponowne ich gromadzenie, co miało także wpływ na szybkość postępowania. Sąd uznał, że nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 k.p.a. i zasady zagwarantowania stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu, niedołączenie do akt administracyjnych oraz nieudostępnienie skarżącej protokołów posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego, podczas których omawiano przebieg postępowania i podejmowano uchwały stanowiące zaskarżoną i poprzedzające ją decyzje. Sąd przeprowadził analizę treści protokołów z [...] i [...] grudnia 2007 r., [...] i [...] stycznia 2008 r., [...] marca 2008 r. oraz [...] i [...] kwietnia 2008 r. i uznał, że stanowiły one sprawozdania z posiedzeń Komisji, podczas których nie podejmowano czynności dowodowych ani nie dokonywano ustaleń nie opartych na zebranych materiałach. Argumentacja przedstawiana podczas posiedzeń znajdowała odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a następnie w zaskarżonych decyzjach. W związku z tym nieudostępnienie skarżącej omawianych protokołów nie ograniczyło jej prawa czynnego udziału w sprawie. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa także przy załatwianiu wniosków Spółki, dotyczących wyłączenia pracowników, w tym J.O. W ocenie Sąd pierwszej instancji Komisja Nadzoru Finansowego naruszyła natomiast art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. Sąd zaznaczył, że Komisja wszczęła jedno postępowanie w sprawie zastosowania środków przewidzianych w art. 17 pkt 1 albo 2 ustawy o ofercie publicznej. Wobec tego Komisja załatwiając sprawę w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. powinna była wydać jedną decyzję, w której należało zawrzeć argumentację co do przyczyn i podstaw zastosowania jednej sankcji. Zdaniem WSA, niedopuszczalne było wydanie decyzji z [...] stycznia 2008 r. umarzającej postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek do wstrzymania, na podstawie art. 17 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej, dopuszczenia akcji serii B i C oraz praw do akcji serii C skarżącej do obrotu na rynku regulowanym. W związku z tym Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił wspomnianą decyzję, mimo niezaskarżenia jej przez Spółkę. Wydanie decyzji z [...] stycznia 2008 r. stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. WSA podniósł, że gdyby decyzja z [...] stycznia 2008 r. nie została uchylona, to w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję z [...] stycznia 2008 r. w obrocie pozostałaby decyzja wydana w granicach tej samej sprawy. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w postępowaniu prowadzonym na wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2008 r., Komisja Nadzoru Finansowego wydała [...] marca 2008 r. decyzję, w której na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 18 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej odmówiła uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Jako powód jej wydania organ powołał wniosek Spółki zawarty we wniosku z [...] lutego 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zauważył, że wniosek oparty na art. 18 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej skarżąca złożyła jako alternatywny, nie uzasadniając go. Komisja w trakcie postępowania, prowadzonego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydała decyzję odnoszącą się do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu organ popadł w wewnętrzną sprzeczność, gdyż uzasadniając, że środek przewidziany w art. 18 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej może być stosowany do ostatecznej decyzji, merytorycznie go rozpatrzył w sytuacji, gdy decyzja z [...] stycznia 2008 r., jego zdaniem, nie była ostateczna. Sąd podniósł, że organ wydając decyzję, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., powinien uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji, czyli i te okoliczności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej. Przyjąwszy, że w jednym piśmie zostały złożone konkurencyjne wnioski, Komisja Nadzoru Finansowego powinna była je rozpatrzyć we właściwej kolejności. Jednakże, zdaniem Sądu pierwszej instancji, taka konkurencyjność wniosków nie wystąpiła, gdyż w ustawowym terminie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i on korzystał z pierwszeństwa rozpatrzenia jako najszerszy, wymagający ponownego rozstrzygnięcia sprawy, w tym także zbadania okoliczności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej, w szczególności, że wniosek o uchylenie decyzji na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej został zgłoszony przez Spółkę jako ewentualny. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] marca 2008 r. jako wydaną z istotnym naruszeniem przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.). Następnie Sąd podniósł, że decyzja w przedmiocie zastosowania środków, o których mowa w art. 17 ustawy o ofercie publicznej jest decyzją uznaniową. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór wydanego rozstrzygnięcia. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy przytoczonych ustaleń w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. W ocenie WSA, organ zgromadził materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Komisja Nadzoru Finansowego dokonała prawidłowych ustaleń co do zdarzeń, które powinny były znaleźć się w prospekcie emisyjnym czyli o: - działaniach Spółki, podmiotów od niej zależnych (P.K.B.P. S.A., P.K.B.P. W.M.,) i podmiotów z nią powiązanych (O. M., W.M.P. Sp. o.o.) zmierzających do podwyższenia kapitału zakładowego w P.K.B.P. S.A. na podstawie uchwały Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia P.K.B.P. S.A. z [...] stycznia 2007 r., w konsekwencji znaczącego zwiększenia stanu posiadania akcji P.K.B.P. S.A. przez grupę Spółki, mogącego wpłynąć na jej wyniki oraz okolicznościach zagrażających realizacji tego projektu, - zawarciu przez P.K.B.P. S.A. i P.K.B.P. [...] marca 2007 r. umowy objęcia akcji IV emisji P.K.B.P. S.A. przez P.K.B.P. W.M. oraz działaniach podjętych przez podmioty w celu rozwiązania powyższej umowy poprzez sporządzenie [...] maja 2007 r. aneksu, jednakże nie rodzącego skutków prawnych (został podpisany w imieniu P.K.B.P. W.M. z naruszeniem zasad jej reprezentacji), gdyż nigdy nie został potwierdzony przez P.K.B.P. W.M., - transakcjach z podmiotami powiązanymi (O. M., W.M.P. Sp. o.o. działającej na zlecenie F. I. S.A.), w wyniku których nastąpiło częściowe opłacenie podwyższenia kapitału zakładowego P.K.B.P. S.A. w imieniu P.K.B.P. W.M., a następie objęcie przez te podmioty powiązane obligacji wyemitowanych przez S. C. S.A. i P.K.B.P. W.M., - udziałach i pełnieniu funkcji w zarządzie W.M.P. Sp. z o.o. przez członka rady nadzorczej Spółki – M.G., - czynnikach ryzyka związanych z możliwością niedojścia do skutku podwyższenia kapitału zakładowego P.K.B.P. S.A. i z potencjalnym wpływem takiego rozwoju sytuacji na plany Spółki względem zaangażowania w akcje i wierzytelności P.K.B.P. S.A. - źródłach finansowania przez P.K.B.P. W.M. akcji IV emisji P.K.B.P. S.A., a w konsekwencji o strukturze finansowania grupy S. C. S.A. Sąd podzielił stanowisko Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie wyjaśnienia powodów uznania wymienionych zdarzeń za istotne w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej. Następnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że Komisja Nadzoru Finansowego, analizując treść aneksu nr 2 w powiązaniu z prospektem emisyjnym, powinna była powziąć wątpliwości co do terminu, sposobu i rodzaju działań zmierzających do podwyższenia kapitału zakładowego P.K.B.P. S.A., szczególnie, że zatwierdzenie prospektu przez Komisję nastąpiło [...] września 2007 r., a aneks nr [...] został zgłoszony do Komisji [...] października 2007 r. W myśl art. 51 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej emitent lub wprowadzający był obowiązany przekazywać Komisji niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 24 godzin, w formie aneksu do prospektu emisyjnego, wraz z wnioskiem o jego zatwierdzenie, informacje o wszelkich zdarzeniach lub okolicznościach, które mogłyby w sposób znaczący wpłynąć na ocenę papieru wartościowego, o których emitent lub wprowadzający powziął wiadomość po zatwierdzeniu prospektu emisyjnego. W związku z tym aneks powinien obejmować informacje o zdarzeniach, o których emitent został powiadomiony po zatwierdzeniu prospektu. Sąd stwierdził, że z uwagi na treść informacji zawartych w aneksie nr [...] dotyczących działań skarżącej i spółek od niej zależnych, które powinny dojść do skutku między [...] września a [...] października 2007 r., Komisja Nadzoru Finansowego powinna była powziąć uzasadnione wątpliwości, co do możliwości ich wystąpienia w tym okresie. Sąd podkreślił, że już [...] października 2007 r. zostało wydane postanowienie sądu o zarejestrowaniu podwyższenia kapitału zakładowego P.K.B.P. S.A., a dalsze działania, łącznie z emisją obligacji imiennych niezabezpieczonych miały miejsce do [...] października 2007 r. W związku z tym działania prowadzące do skutków opisanych w aneksie nr [...] musiały zostać podjęte przed [...] września 2007 r. W ocenie Sądu, zakres i waga informacji zawartych we wspomnianym aneksie (wysokość podwyższonego kapitału zakładowego, źródła i podstawy finansowania akcji IV emisji przez P.K.B.P. W.M., cel i osoby, które objęły obligacje), powinny były spowodować podjęcie przez Komisję Nadzoru Finansowego czynności wyjaśniających w trybie art. 32 w związku z art. 51 ust. 3 ustawy o ofercie publicznej. W tej sytuacji niepodjęcie czynności wyjaśniających i zatwierdzenie aneksu nr [...] przez Komisję oznaczało, że jego forma i treść odpowiadają wymogom prawa, co wynika a contrario z art. 33 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej. Kwestionowanie przez Komisję Nadzoru Finansowego treści prospektu emisyjnego i aneksu nr [...] po ich zatwierdzeniu, chociaż treść aneksu nr [...] nakazywała uzyskanie dodatkowych informacji, które z kolei zobowiązywałyby organ do nowej oceny prospektu emisyjnego w kontekście kryteriów określonych w art. 22 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej, Sąd uznał jako naruszające wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W ocenie WSA, ustalenie już po zatwierdzeniu prospektu emisyjnego i aneksu nr [...], że dokument nie odpowiada przesłankom wymienionym w art. 22 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej powinno zostać uwzględnione przez organ przy ocenie podstaw i celowości zastosowania środków przewidzianych przez art. 17 ustawy o ofercie publicznej. Pominięcie wspomnianych okoliczności było istotnym uchybieniem organu w rozumieniu art. 7 i 77 k.p.a. Sąd stwierdził, że organ w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nie podał, dlaczego zastosował środek najsurowszy określony w art. 17 ustawy o ofercie publicznej. W zaskarżonej decyzji, mimo zarzutów podnoszonych przez Spółkę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ta kwestia nie została wyjaśniona. Jest to tym bardziej istotne, gdyż orzeczono najsurowszą sankcję, mimo przyjęcia uzasadnionego podejrzenia naruszenia przez skarżącą przepisów prawa. Zachowanie Spółki nie zostało uznane przez KNF jako najbardziej rażące w rozumieniu art. 17 ustawy o ofercie publicznej, który sankcjonuje trzy różne sytuacje. Organ mając możliwość wyboru sankcji, powinien wyjaśnić, dlaczego zastosował sankcję najsurowszą. W związku z tym Sąd stwierdził, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie spełnia również wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. i dlatego nie poddaje się kontroli sądu. Sąd podkreślił, że Komisja stosując art. 17 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej odwołała się do Dyrektywy 2003/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie prospektu emisyjnego publikowanego w związku z publiczną ofertą lub dopuszczeniem do obrotu papierów wartościowych i zmieniająca dyrektywę 2001/34/WE (Dz. U. UE.L. z 2003 r. Nr 345, s. 64 ze zm., dalej: Dyrektywa). Z treści art. 21 ust. 3 lit. h) Dyrektywy wynika, że zakaz obrotu na rynku regulowanym powinien zostać nałożony, jeżeli organ właściwy uzna, że naruszone zostały przepisy Dyrektywy. Prowadzi to do wniosku, że środek ten nie powinien być stosowany w przypadku uzasadnionego podejrzenia naruszenia przepisów prawa. Z uwagi na to, że art. 17 ustawy o ofercie publicznej przewiduje trzy różne sytuacje (naruszenia przepisów prawa, uzasadnionego podejrzenia naruszenia przepisów prawa, uzasadnionego podejrzenia, że takie naruszenie może nastąpić), które mogą powodować zastosowanie środków wymienionych w pkt 1 – 3 (nakazanie wstrzymania ubiegania się o dopuszczenie lub wprowadzenie papierów wartościowych do obrotu na rynku regulowanym, na okres nie dłuższy niż 10 dni roboczych, zakazanie ubiegania się o dopuszczenie lub wprowadzenie papierów wartościowych do obrotu na rynku regulowanym, opublikowanie, na koszt emitenta, informacji o niezgodnym z prawem działaniu w związku z ubieganiem się o dopuszczenie lub wprowadzenie papierów wartościowych do obrotu na rynku regulowanym), to przy interpretacji tego przepisu, w razie wątpliwości, powinno się, zdaniem Sądu, brać pod uwagę uregulowania Dyrektywy. Komisja Nadzoru Finansowego zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Komisja Nadzoru Finansowego zarzuciła naruszenie prawa materialnego: - bezzasadne zarzucenie organowi administracji niewłaściwego zastosowania art. 17 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej wyrażające się w wadliwym uznaniu, że wymieniony przepis nie może być stosowany w przypadku uzasadnionego podejrzenia naruszenia przepisów prawa; - błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 21 ust.3 lit. h Dyrektywy nieuwzględniającą przewidzianej w tym przepisie minimalnej metody harmonizacyjnej przy implementacji dyrektywy; - błędną wykładnię art. 18 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej polegającą na przyjęciu, że przesłanki uchylenia decyzji przewidziane w tym przepisie mogą być oceniane na tle wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji zakazującej do obrotu na rynku regulowanym; - błędną wykładnię art. 22 w związku z art. 17 ustawy o ofercie publicznej poprzez uznanie, że brzmienie art. 22 ustawy o ofercie publicznej jest wyrazem związania Komisji swoją oceną prawną z decyzji o zatwierdzeniu prospektu emisyjnego i Komisja nie może wówczas podjąć środków prawnych określonych w art. 17 ustawy wobec emitenta, który uzyskał zatwierdzenie prospektu emisyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Komisja zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy objętej skargą strony w związku z objęciem kontrolą legalności decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z [...] stycznia 2008 r. oraz z [...] marca 2008 r., - art. 135 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy objętej skargą strony w związku z uchyleniem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z [...] stycznia 2008 r. oraz decyzji z [...] marca 2008 r., - art. 135 p.p.s.a. poprzez naruszenie warunku zastosowania trybu określonego w przepisie tj. niezbędności takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy w związku z uchyleniem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z [...] stycznia 2008 r. oraz decyzji z [...] marca 2008 r., - art.141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez brak określenia w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego sposobu i trybu działania organu administracji - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnienie dlaczego organ administracji załatwiając sprawę powinien był wydać jedną decyzję, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w wyroku logicznego uzasadnienia dlaczego wydanie decyzji z [...] stycznia 2008 r. oraz decyzji z [...] marca 2008 r. stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - art. 8 k.p.a. poprzez błędną identyfikację naruszenia wyrażonej w nim zasady prawnej w kontekście art. 22 w związku z art. 17 ustawy o ofercie publicznej. S. C. S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie złożonym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, formułując wobec zaskarżonego wyroku liczne zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Tak określony zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyklucza możliwość odniesienia się do zarzutów stawianych zaskarżonemu wyrokowi przez stronę, która nie wniosła skargi kasacyjnej. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie badał zasadności stanowiska S. C. S.A., która co prawda nie składała skargi kasacyjnej, lecz w piśmie procesowym sformułowała szereg zarzutów wobec zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Według Komisji Nadzoru Finansowego, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., gdyż z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy objął kontrolą decyzje tego organu z [...] stycznia 2008 r. oraz z [...] marca 2008 r. Przystępując do oceny tego zarzutu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia." Użyty w powołanym przepisie zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczone do trybu głównego jak i postępowania nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, a także w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Zastosowanie środków przewidzianych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stosunku do decyzji z [...] stycznia 2008 r. i [...] marca 2008 r. wymagało rozważenia czy mieszczą się one w granicach sprawy, której dotyczyła skarga i czy było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że określenie "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" odnosi się do sprawy administracyjnej w ujęciu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W literaturze i orzecznictwie ustalił się pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 632; J. Zimmermann: Problem beneficium novorum w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, nr 5, s. 62 i nast.; B. Adamiak: Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast.; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96 oraz wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 6434/97 niepubl.). W literaturze zwrócono uwagę, że proste odwołanie się do elementów mających przesądzać o tożsamości sprawy bywa zawodne. Dotyczy to między innymi różnic odnoszących się do stanu faktycznego i podstawy prawnej decyzji wydanych w postępowaniu głównym i nadzwyczajnym. Każda z tych decyzji podjęta jest na podstawie innych przepisów prawa, ustanawiających różne przesłanki rozstrzygnięcia. O wydaniu wspomnianych aktów przesądzają inne okoliczności, co powoduje, że znaczące dla treści rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego nie pokrywają się. W związku z tym, mówiąc o tożsamości sprawy, należy mieć na uwadze, że chodzi "(...) o tożsamość sprawy mierzoną faktem konkretyzacji jednego stosunku administracyjnoprawnego" (por. Z. Kmieciak: Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 34). W literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że uznanie, iż zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej, zawsze wymaga identycznego stanu faktycznego. Akceptując co do zasady to stanowisko, należy jednak zauważyć, że nie każda zmiana stanu faktycznego uzasadnia przyjęcie, że mamy do czynienia z nową sprawą, która nie jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że znaczenie dla ustalenia zachowania tożsamości sprawy będą miały jedynie przekształcenia faktów prawnie istotnych. Natomiast "Elementy prawnie obojętne, niewpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy" (J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 632). Należy więc uznać, że gdy nowe fakty, w świetle norm prawa materialnego, mogą stanowić podstawę powstania nowej sprawy, tożsamość sprawy nie wystąpi. Podkreślenia także wymaga, że warunkiem skorzystania przez sąd z uprawnienia wynikającego z art. 135 p.p.s.a. jest ustalenie, że zastosowanie przewidzianych ustawą środków w stosunku do innych aktów wydanych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W literaturze podnosi się, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w art. 135 p.p.s.a., załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (por. Z. Kmieciak: Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Odnosząc te ogólne uwagi do stanu rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, obejmując kontrolą legalności decyzje Komisji Nadzoru Finansowego z [...] stycznia 2008 r. i [...] marca 2008 r. nie przekroczył granic rozpoznawanej sprawy i właściwie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 135 p.p.s.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z [...] stycznia 2008 r. umorzyła postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek do wstrzymania, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej, dopuszczenia akcji serii B i C oraz praw do akcji serii C spółki S. C. S.A. z siedzibą w Warszawie do obrotu na rynku regulowanym, na podstawie prospektu emisyjnego zatwierdzonego decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z 27 września 2007 r. Wspomniana decyzja została wydana w postępowaniu wszczętym postanowieniem Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z [...] listopada 2007 r., a więc w tym samym postępowaniu, w którym podjęto decyzję z [...] stycznia 2008 r. W analizowanym przypadku nie występuje problem ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej w podanym wyżej znaczeniu, gdyż nie ulega wątpliwości, że decyzja z [...] stycznia 2008 r. i decyzja z [...] stycznia 2008 r. zostały wydane w tej samej sprawie. Komisja Nadzoru Finansowego uznała bowiem, że w przypadku, gdy postępowanie toczyło się w celu ustalenia istnienia przesłanek do wstrzymania lub zakazania, na podstawie art. 17 pkt 1 i 2 ustawy o ofercie publicznej, dopuszczenia akcji serii B i C oraz praw do akcji serii C Spółki do obrotu na rynku regulowanym, w związku z uzasadnionym podejrzeniem naruszenia art. 22 ustawy o ofercie publicznej w zakresie obowiązku przedstawienia w prospekcie emisyjnym prawdziwych, rzetelnych i kompletnych informacji, to załatwienie sprawy wymaga wydania decyzji odnośnie do każdego z możliwych do zastosowania środków określonych w art. 17 ustawy o ofercie publicznej. Stanowisko organu jest nieprawidłowe. Przede wszystkim należy zauważyć, że przedmiotem postępowania w istocie było zbadanie, czy Spółka wypełniła, wynikający z art. 22 ustawy o ofercie publicznej, obowiązek przedstawienia w prospekcie emisyjnym prawdziwych, rzetelnych i kompletnych informacji. Dopiero ustalenia dokonane w tym zakresie mogły czynić aktualnym rozważenie zastosowania jednego ze środków wymienionych w art. 17 ustawy o ofercie publicznej (tzn. jednego z trzech a nie jednego z dwóch jak zostało to z góry założone w postanowieniu z [...] listopada 2007 r.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno budzić wątpliwości, że wybór jednego ze środków przewidzianych w art. 17 ustawy o ofercie publicznej następuje w decyzji, którą zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę. W takim przypadku jedynie w uzasadnieniu decyzji Komisja Nadzoru Finansowego powinna wyjaśnić powody, jakimi kierowała się przy stosowaniu wybranego środka. Niedopuszczalne jest natomiast rozstrzyganie w odrębnych decyzjach wydanych w tej samej sprawie, o każdym z możliwych rozstrzygnięć, gdyż byłoby to bowiem sprzeczne z regułą "jedna sprawa – jedna decyzja". Z tych przyczyn należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał za niezbędne uchylenie decyzji z [...] stycznia 2008 r. Niezbędność takiego rozstrzygnięcia wynikała z tego, że nawet po uwzględnieniu skargi w obrocie prawnym pozostawałaby decyzja kończąca postępowanie w sprawie wszczętej postanowieniem Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z [...] listopada 2007 r., a tym samym załatwienie sprawy nie byłoby możliwe. Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchylił także decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] marca 2008 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej, którą odmówiono uchylenia decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z [...] stycznia 2008 r. WSA stanął na stanowisku, że rozpatrzenie wniosku Spółki o uchylenie decyzji z [...] stycznia 2008 r., zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2008 r. było zbędne. Przesłanki jakie mogły uzasadniać uchylenie tej ostatnio wymienionej decyzji, na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej, powinny być przez organ rozważone w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto Sąd podkreślił, że wniosek o uchylenie decyzji w ogóle nie został przez stronę uzasadniony i został zgłoszony jako wniosek ewentualny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja z [...] marca 2008 r. została wydana w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy. Należy bowiem przyjąć, że postępowanie prowadzone w trybie art. 18 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej, zmierzające do uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 17 ustawy o ofercie publicznej jest postępowaniem dotyczącym tego samego podmiotu i przedmiotu, a więc tożsamej sprawy w znaczeniu materialnym. Z treści decyzji z [...] marca 2008 r. wynika, że została ona wydana po rozpoznaniu wniosku S. C. S.A., jednak w okolicznościach sprawy (wniosek złożono jako ewentualny, nie przedstawiono jego uzasadnienia, zawarto go we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że wniosek wszczynający postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z [...] stycznia 2008 r. w istocie został złożony. W związku z tym istniały uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji z [...] marca 2008 r. jako wydanej w postępowaniu, które w ogóle nie zostało wszczęte. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za całkowicie niezrozumiałe należało uznać, zawarte w skardze kasacyjnej uwagi, dotyczące niekonsekwencji Sądu pierwszej instancji, który pozostawił w obrocie prawnym decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] maja 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] marca 2003 r. Zauważyć trzeba, że decyzja z [...] maja 2008 r. nie została włączona do akt administracyjnych przedstawionych Sądowi pierwszej instancji, a w związku z tym Sąd ten nie wiedział o jej wydaniu. Wspomniana decyzja została złożona przez pełnomocnika Komisji Nadzoru Finansowego dopiero na żądanie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z tym zdziwienie postępowaniem Sądu pierwszej instancji, któremu dał wyraz autor skargi kasacyjnej na s. 6 jest co najmniej niewłaściwe. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej został także podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: brak określenia wskazania co do dalszego sposobu i trybu działania organu, nieuzasadnienie dlaczego organ załatwiając sprawę powinien wydać jedną decyzję oraz brak wskazania logicznego uzasadnienia dlaczego wydanie decyzji z 28 stycznia 2008 r. i 18 marca 2008 r. stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy zauważyć, że że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Dodać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazuje na to, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego w sprawie, zatem zarzut należało uznać także z tej przyczyny za niezasadny. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienia należy zauważyć, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich istotnych w sprawie problemów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Mimo pewnej zwięzłości wypowiedzi Sądu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Strona wnosząca skargę kasacyjną trafnie podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest wyodrębnionej części zawierającej wskazania co do dalszego postępowania. Zawarcie wytycznych dla organu administracji co do dalszego postępowania w sprawie uznawane jest za obligatoryjny element uzasadnienia w sytuacji uwzględnienia skargi kasacyjnej (art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a.). Brak bezpośredniego poruszenia tej kwestii w uzasadnieniu wyroku nie zawsze jednak oznaczać będzie, że sąd uchybił temu obowiązkowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze, wykazał powody niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem należy traktować jako udzielenie organowi administracji wskazówek co do prawidłowego sposobu postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazano, że wydanie decyzji na podstawie art. 17 ustawy o ofercie publicznej, która jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego, wymaga wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności, wskazanych przez Sąd oraz wyjaśnienia dlaczego w konkretnej sprawie został zastosowany wybrany przez organ środek przewidziany w powołanym przepisie. Tego rodzaju stwierdzenia są wystarczające dla wskazania organowi prawidłowego sposobu załatwienia sprawy. Komisja Nadzoru Finansowego zarzuciła także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez błędną identyfikację naruszenia wyrażonej w nim zasady prawnej w kontekście art. 22 w związku z art. 17 ustawy o ofercie publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istotnie Sąd pierwszej instancji uznał, że kwestionowanie przez Komisję treści prospektu emisyjnego i aneksu nr 2 po ich zatwierdzeniu, chociaż treść aneksu nakazywała uzyskanie dodatkowych informacji, które z kolei zobowiązywałyby organ do nowej oceny prospektu emisyjnego w kontekście kryteriów określonych w art. 22 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej, należy uznać jako naruszające wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie uzasadnił bliżej na czym polegało naruszenie art. 8 k.p.a. W związku z tym stwierdzić należy, że rozważania zawarte w skardze kasacyjnej o rzekomo zarzucanej Komisji Nadzoru Finansowego zmienności poglądów w istocie nie nawiązuje do stanowiska WSA przyjętego w zaskarżonym wyroku. Dodać także należy, że Komisja nie wykazała, że naruszenie art. 8 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie za niewystarczające należy uznać stwierdzenie, że doniosłość postawionego rozstrzygnięciu Komisji Nadzoru Finansowego zarzutu mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne są także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał przypisywanej mu w skardze kasacyjnej wykładni art. 22 w związku z art. 17 ustawy o ofercie publicznej, polegającej na uznaniu, że brzmienie art. 22 jest wyrazem związania Komisji Nadzoru Finansowego swoją oceną prawną z decyzji o zatwierdzeniu prospektu emisyjnego i Komisja nie może wówczas podjąć środków prawnych określonych w art. 17 ustawy o ofercie publicznej wobec emitenta, który uzyskał zatwierdzenie prospektu emisyjnego. W związku z tym omawiany zarzut należało uznać za bezzasadny. Sąd pierwszej instancji wyraził natomiast pogląd, że w okolicznościach sprawy Komisja już w chwili rozpatrywania wniosku o zatwierdzenie aneksu nr 2 powinna powziąć wątpliwości co do jego kompletności, prawdziwości oraz rzetelności podanych w nim informacji i podjąć kroki zmierzające do ich wyjaśnienia. W tych warunkach zatwierdzenie aneksu nr 2 przez Komisję powinno być rozważone jako jedna z okoliczności mogących mieć wpływ na podjęcie decyzji na podstawie art. 17 ustawy o ofercie publicznej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że zatwierdzając prospekt emisyjny, Komisja bierze pod uwagę przede wszystkim formalną zgodność prospektu emisyjnego z przepisami prawa. Niewątpliwie decyzji o zatwierdzeniu prospektu nie można traktować jako potwierdzenia prawdziwości, rzetelności i kompletności informacji w nim zawartych, gdyż Komisja nie dysponuje środkami niezbędnymi do ustalenia tego rodzaju okoliczności ustalać. Trzeba jednak podkreślić, że formalna zgodność prospektu z przepisami prawa, za którą Komisja ponosi odpowiedzialność, oznacza również jego zgodności z art. 22 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej. W związku z tym Komisja nie powinna zatwierdzić prospektu emisyjnego, który według jej wiedzy zawiera informacje nieprawdziwe lub nierzetelne lub niekompletne. Jeżeli Komisja powzięła wątpliwości co do informacji zawartych w prospekcie, to powinna te okoliczności wyjaśnić, stosując środki przewidziane w art. 32 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej, w tym żądać uzupełnienia lub zmiany informacji zamieszczonych w prospekcie emisyjnym. W sytuacji, gdy przedstawiony do zatwierdzenia Komisji aneks nr 2 zawierał informacje, które mogły budzić wątpliwości, to jego zatwierdzenie bez uprzedniego wyjaśnienia tych wątpliwości powinno być uwzględnione przez organ wydający decyzję na podstawie art. 17 ustawy o ofercie publicznej. Zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej także jest chybiony. Sąd pierwszej instancji nie uznał, że przesłanki uchylenia decyzji przewidziane w powołanym przepisie mogą być oceniane na tle wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji zakazującej dopuszczenia do obrotu na rynku regulowanym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko WSA w omawianej kwestii, chociaż wyrażone niezbyt precyzyjnie sprowadza się do tego, że Komisja rozpatrując sprawę ponownie ma obowiązek brania pod uwagę wszelkich zmian dotyczących stanu faktycznego i prawnego, a w tym kontekście może okazać się, że przesłanki, które mogłyby uzasadniać zastosowanie art. 18 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej (ustanie przyczyn wydania decyzji), będą stanowiły podstawę zmiany stanowiska organu w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego związane są z poglądem Sądu pierwszej instancji odnoszącym się do możliwości stosowania środka wymienionego w art. 17 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej w przypadku uzasadnionego podejrzenia naruszenia przepisów prawa. Istotnie WSA wyraził pogląd, że zastosowanie najsurowszego środka przewidzianego w ustawie powinno mieć miejsce w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, nie zaś gdy istnieje jedynie uzasadnione podejrzenie takiego naruszenia. W tym zakresie Sąd odwołał się do art. 21 ust. 3 lit. h Dyrektywy, stwierdzając, że w razie wątpliwości przy interpretacji art. 17 ustawy o ofercie publicznej, powinno się brać pod uwagę uregulowania powołanej dyrektywy. Komisja Nadzoru Finansowego trafnie zarzuciła, że stanowisko Sądu nie uwzględnia przyjętej w art. 21 Dyrektywy metody minimalnej harmonizacji. Dodać należy, że WSA nie zarzucił niezgodności art. 17 ustawy o ofercie publicznej z art. 21 ust. 3 lit. h Dyrektywy. Mając na uwadze, że Dyrektywa została implementowana do krajowego porządku prawnego, wiążące są rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę. W związku z tym podnieść należy, że z art. 17 ustawy o ofercie publicznej nie wynika, by istniały ograniczenia w stosowaniu przewidzianych w powołanym przepisie środków w zależności od stopnia stwierdzonych naruszeń. Oznacza to, że także w przypadku zaistnienia uzasadnionego podejrzenia naruszenia prawa teoretycznie istnieje możliwość zastosowania środka wymienionego w art. 17 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej. Należy jednak zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w każdym przypadku stosowania środków określonych w art. 17 ustawy o ofercie publicznej Komisja ma obowiązek wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie w sprawie oraz zastosowania środka adekwatnego do stopnia naruszenia. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.