II OW 94/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego a Starostą Poznańskim w przedmiocie organu właściwego w sprawie zmiany ukształtowania terenu postanawia wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego jako właściwego do rozpatrzenia wniosku P. W. z dnia 26 października 2010 r. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 9 maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego a Starostą Poznańskim w sprawie dotyczącej niwelacji gruntu na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w P., gmina Tarnowo Podgórne – w części dotyczącej stanu zaistniałego na działkach sąsiednich o nr ewidencyjnych [...] i [...] w wyniku realizacji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego wydanej dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia 25 stycznia 2011 r. Starosta Poznański przekazał pismo P. W. dotyczące niwelacji gruntu na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w P., gmina Tarnowo Podgórne do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 41 ust. 1, 2 pkt. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) twierdząc, że niwelacja gruntu miała związek z rozpoczęciem budowy muru oporowego. Podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dokonano ustaleń, na podstawie których zeznano, że niwelacji gruntu dokonano po wybudowaniu muru oporowego, który był przedmiotem postępowania administracyjnego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i który w dniu 2 czerwca 2010 r. został rozebrany w całości. Następnie wnioskodawca zaznaczył, że sądy administracyjne wyrażają pogląd, zgodnie z którym "Niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego. Mogą natomiast być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2003 r., IV SA 1131/2002). Wnioskodawca podniósł, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych, w skład których wchodzą prace niwelacyjne, co powoduje, że ich rozpoczęcie, tak jak wszystkich prac przygotowawczych, może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz po zawiadomieniu organu budowlanego o zamierzonym terminie ich rozpoczęcia. Niwelacja terenu i zmiana jego rzędnej powinna więc mieć odzwierciedlenie w projekcie zagospodarowania działki. Niwelacja terenu sama w sobie, niezwiązana z robotami budowlanymi prowadzonymi w celu wybudowania obiektu budowlanego, nie stanowi robót budowlanych i nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót. Jeżeli niwelacja taka nie powoduje zmiany przeznaczenia terenu, w tym funkcji pełnionej przez powierzchnię ziemi danej nieruchomości, nie wymaga żadnych zezwoleń. Z kolei zmiana przeznaczenia terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, w świetle art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w przypadku braku planu miejscowego, wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano ponadto, że roboty ziemne i budowlane mogą naruszać zarówno stosunki wodne powierzchniowe lub podziemne, jak i zakaz odprowadzania wód na grunty sąsiednie. Starosta Poznański w odpowiedzi na wniosek podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego przekazał pismo P. W. z 26 października 2010 r. bez powołania się na przepisy prawa materialnego, które jednoznacznie określałyby właściwość rzeczową Starosty w sprawie niwelacji gruntu. Analizując treść pisma oraz obowiązujące przepisy – Starosta Poznański nie znalazł przepisów prawa w sprawach podnoszonych przez p. W. w przekazywanym piśmie, które uprawniałyby go do podjęcia działań prawnych. Działka nr ewidencyjny [...], położona w m. P., obręb Nr [...] P., figuruje jako Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane – nie jest więc działką leśną, co wyklucza podejmowanie działań z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) i ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Ponadto zmiana ukształtowania powierzchni ziemi nie jest regulowana przepisami szeroko pojętego prawa ochrony środowiska. Na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Przeźmierowo rejon ul. Leśnej, Wysogotowskiej i drogi krajowej nr 2, przyjęty Uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne Nr XXXIII/254/96 z dnia 24 września 1996 r., który określa sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu. Na podstawie posiadanych informacji Starosta Poznański uznał, że opisana przez P. W. niwelacja gruntu miała związek z rozpoczęciem prac budowlanych, a zagrożenie oddziaływania skarpy ujawniło się w związku z pracami w zakresie usunięcia (rozbiórki) muru oporowego, które związane były z wykonaniem decyzji PINB nakazującej rozbiórkę tego obiektu. Zgodnie z art. 41 ust. 1, 2 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, gdzie prace przygotowawcze obejmują m.in. wykonanie niwelacji terenu. Prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Zgodnie z art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego kontrolują stosowanie przepisów Prawa budowlanego, sprawdzają wykonanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego inspektor nadzoru budowlanego sprawuje nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stąd Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w Poznaniu przekazał pismo organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy, tj. PINB dla powiatu poznańskiego. Starosta wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dlatego też PINB dla powiatu poznańskiego jeśli powziął uzasadnioną wątpliwość co do zmiany stosunków wodnych na działce nr ewidencyjny [...], położonej w m. P., obręb Nr [...] P., powinien przekazać sprawę do właściwego miejscowo organu gminy, aby ten rozpatrzył sprawę w oparciu o ustawę Prawo wodne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny co do tego, który z wymienionych na wstępie organów jest właściwy do rozpoznania wniosku P. W. z dnia 26 października 2010 r. W pierwszej kolejności należy więc zwrócić uwagę na treść przedmiotowego wniosku. Mianowicie wnioskodawca występując do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania "w sprawie usunięcia nakładów gruntu na działce" wskazał m.in., że właściciele dokonali niwelacji gruntu bez stosownych pozwoleń, co spowodowało różnice w poziomach terenu pomiędzy działkami sąsiednimi (wskutek podwyższenia utworzona została skarga). Podał też, że sztuczna zmiana poziomów gruntu stwarza niebezpieczeństwo dla działek sąsiednich, zmienia ich użyteczność i może zmienić równowagę cieków wodnych "tym bardziej że prace wskazują na utwardzenie kostką". Wnioskodawca zaznaczył ponadto, że właściciele działki złożyli wniosek o pozwolenie na budowę muru oporowego w granicach, co jego zdaniem "w sposób jawny usankcjonuje samowolę budowlaną". Uwzględniając treść wniosku należało uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien w jego następstwie podjąć czynności kontrolne w ramach obowiązków związanych z przewidzianym w art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego nadzorem i kontrolą nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Rzeczą więc organu nadzoru budowlanego było przeprowadzenie czynności, które pozwoliłyby na stwierdzenie, czy zaistniała sprawa regulowana przepisami prawa budowlanego wymagająca załatwienia w drodze wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, czy też decyzji kończącej sprawę w inny sposób. W sytuacji gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe wówczas organ administracji i wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 104 i 105 § 1 k.p.a.). Tymczasem organ nadzoru budowlanego, mimo iż dokonał określonych czynności sprowadzających, to w sposób niewłaściwy uznał, że nie jest w ogóle właściwy do załatwienia przedmiotowego wniosku. Zaznaczyć należy, że zawarte we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ustalenia faktyczne oraz ocena prawna powinny doprowadzić do podjęcia stosownych działań proceduralnych, które sprawią, że organ nie będzie pozostawał bezczynny wobec wniosku do niego skierowanego. Z tych względów należało orzec jak w sentencji.