II SAB/Wr 659/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi N. M. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 400 zł (słownie: czterysta złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarżąca (N. M.), działając przy pomocy pełnomocnika, wniosła [...] skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ administracji), polegającą na niedotrzymaniu terminów załatwienia sprawy z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – złożonego [...]. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 1- 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniosła o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzonego postepowania; 2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 złotych; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz 6) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. "Przewlekłość postępowania" została natomiast zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35, które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określając terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia zarówno z bezczynnością jak i powyżej rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że [...] skarżąca wniosła do Wojewody wniosek w przedmiotowej sprawie. Po jego złożeniu wnioskodawczyni otrzymała od Wojewody informacje, że: przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na [...], a w trakcie rozpoznawania wniosku (aż do uzyskania przez przyszłą decyzję przymiotu ostateczności) jej pobyt na terytorium Polski uważa się za legalny. Dnia [...] pełnomocnik skarżącej wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji w sprawie oraz przedłożył powiadomienie o nadaniu numeru PESEL. Dnia [...] Wojewoda wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji na temat pobytu cudzoziemca na terytorium RP. Dnia [...] przedłożono Wojewodzie: decyzję naczelnika urzędu skarbowego w przedmiocie wysokości kwartalnej stawki ryczałtu dla osób duchownych oraz poświadczone tłumaczenie przysięgłe z języka angielskiego zaświadczenia o dochodach skarżącej. Dnia [...] wnioskodawczyni wniosła ponaglenie na działanie organu. Dopiero po tym fakcie, dnia [...] Wojewoda poinformował skarżącą, że decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana w terminie 60 dni od wystąpienia ostatniego (z 3 możliwych) zdarzeń. Jednocześnie w tej samej dacie wezwał o nadesłanie, w terminie 30 dni od otrzymania pisma, następujących dokumentów: aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego bądź potwierdzenia opłaconego pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium RP na okres wnioskowanego zezwolenia (ze wskazaniem sumy ubezpieczenia nie niższej niż 30 tys. euro), dokumentu potwierdzającego posiadanie stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania oraz oświadczenia o liczbie osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym w Polsce. Tego samego dnia organ przekazał ponaglenie Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców. Powyższe ustalenia wskazują, że organ pozostawał w sprawie opieszały, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8 i art. 12 k.p.a. Okres zwłoki organu, który od daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, tj. [...] do dnia [...], a następnie przez ponad [...] miesiące (do [...]) nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności, przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu organ dopuścił się bezczynności jak i przewlekłości, naruszając tym samym zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Wobec braku przekazania przez organ informacji o wydaniu decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 400 złotych (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd rozpoznając sprawę przyjął stan faktyczny występujący na dzień [...], tj. na dzień wywiedzenia skargi. Na powyższe rozstrzygnięcie (zasądzenie sumy pieniężnej) miał wpływ fakt, że w ocenie tut. Sądu organ czynił tylko czynności pozorne związane z procedowaniem wniosku skarżącej. Pomimo poinformowania wnioskodawczyni tego samego dnia w którym złożono wniosek o przewidywanym terminie zakończenia postepowania Wojewoda nie dokonał żadnej dalszej czynności. Dopiero półtora miesiąca po złożeniu wniosku wystąpił do służb strzegących bezpieczeństwa Państwa o informacje w przedmiocie osoby cudzoziemca (robi to zawsze w przypadku każdej osoby nie posiadającej polskiego obywatelstwa w sposób automatyczny). Na samym początku postępowania nie zażądał od wnioskodawczyni kopii dokumentów ukazujących jej aktualną sytuację zawodową jak i na gruncie polskiego systemu ubezpieczeń społecznych (uczyniono to dopiero po wniesieniu ponaglenia jak i samym wywiedzeniu skargi pod koniec [...]). Zachowanie takie nie może zasługiwać na jakąkolwiek aprobatę. Nie łączy się też z żadnymi innymi czynnościami jak zwykłym sprawdzeniem kompletności wniosku. Sąd przyjął jednocześnie, że z uwagi na: konieczność wystąpienia ze wskazywanym już powyżej odpowiednim zapytaniem do służb oraz bardzo częstym występowaniem braków formalnych w złożonych wnioskach (co Sąd zna z urzędu) realnym terminem na załatwienie sprawy jest okres dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (i tak jest to zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. termin zakreślony przez ustawodawcę dla sprawy szczególnie skomplikowanej). Zatem w ocenie Sądu okres bezczynności połączony z przewlekłym prowadzeniem postępowania miał miejsce od [...] do [...], tj. do dnia wywiedzenia skargi i wyniósł tym samym [...] miesiące. Dlatego wyważając między sobą: występujący z jednej strony po stronie wnioskodawcy permanentny stan niepewności i stresu związanego z czekaniem na pozytywne informacje z Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, a z drugiej strony brak wykazania konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała u wnioskodawcy stwierdzona bezczynność, doprowadziło to przekonania Sądu w niniejszej sprawie, że orzeczona suma pieniężna powinna wynosić 400 zł. Sąd przyznający sumę pieniężną musi mieć na uwadze, że stanowi ona dodatkowy środek o cechach dolegliwości finansowej dla organu zależny od charakteru i stopnia naruszenia obowiązków ciążących na organie, ale także stopnia zawinienia organu. Tym samym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. powinno wiązać się nie tylko ze znacznym uszczerbkiem po stronie skarżącej dotkniętej bezczynnością organu lub skutkami przewlekłego postępowania, ale także, a może przede wszystkim, radykalnym naruszeniem przez organ ciążących na nim obowiązków związanych z terminowością prowadzonego postępowania. Podkreślić przy tym należy, że w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Zaznaczyć przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok NSA z dnia 13.07.2021 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 3194/21, CBOSA). Niestety w systemie sądownictwa administracyjnego brak jest przepisów uwzględniających sposób obliczania sumy pieniężnej z tytułu przewłoki postępowania administracyjnego na wzór tego stosowanego przez Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. "ETPC jako punkt wyjścia przyjmuje kwotę 1000-1500 euro za każdy rok trwającego postępowania (niezależnie od okresu zaistniałej przewlekłości). Kwota ta może być podwyższona, np. jeśli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, albo obniżona, np. z uwagi na przyczynienie się do opóźnienia w postępowaniu, późniejsze zaangażowanie w przewlekłe postępowanie (następstwo procesowe), czy jeśli skarżący otrzymał już częściową restytucję na poziomie krajowym" (P. Kornacki, 5. Uwzględnienie skargi (w:) Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014). Jednocześnie Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota 10.000 zł jest wygórowana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).