I SA/Wa 1214/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również: Kolegium) postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia [...] Sp. z o.o. (dalej również: Spółka) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2021 r. (w postanowieniu Kolegium błędnie wskazano datę jako: "[...] lutego 2021 r.") odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści. Kolegium uwzględniło, że wnioskiem z [...] lutego 2020 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwróciła się do Prezydenta [...] "o wydanie zaświadczenia dla terenu obejmującego nieruchomości położonej w [...], dzielnicy [...], składającej się z: - działki ew. o nr [...] w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...]-[...] w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], - działki ew. o nr [...],[...] oraz [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] - [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], czy w stosunku do nieruchomości toczy się lub toczyło się przed Prezydentem [...] jakiekolwiek postępowanie dotyczące prawidłowości nabycia tej nieruchomości lub roszczeń reprywatyzacyjnych.". Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. W wyniku rozpoznania wniesionego przez Spółkę zażalenia na powyższe postanowienie Kolegium postanowieniem z [...] listopada 2020 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent [...] postanowieniem z [...] lutego 2021 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ stwierdził, że Spółka nie wykazała swojego interesu prawnego, jak również nie sprecyzowała wniosku poprzez wskazanie konkretnych postępowań administracyjnych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka, zarzucając przede wszystkim błędną wykładnię oraz brak prawidłowego zastosowania art. 217 oraz art. 218 k.p.a. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Kolegium podkreśliło, że w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ powinien zbadać kwestię interesu prawnego w postępowaniu wyjaśniającym. W ocenie Kolegium, poprzedzonej analizą akt postępowania, wnioskodawczyni nie wykazała w sposób wystarczający swojego interesu prawnego ani precyzyjnie określonego postępowania, dla którego potrzeb ubiega się o zaświadczenie, wobec czego zaświadczenie nie może zostać wydane. W przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia nie wynikał z przepisów prawa. Z wniosku Spółki z dnia [...] lutego 2020 r., uzupełnionego informacjami i wyjaśnieniami zawartymi w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r., wynika, że jako użytkownik wieczysty nieruchomości żąda wydania zaświadczenia w zakresie wskazanym w pismach. Zdaniem zaś Kolegium, wnoszący o wydanie zaświadczeń winien precyzyjnie wskazać potwierdzenia jakich faktów domaga się ze strony organu. Mając na uwadze to, że postępowania administracyjne toczą się w rożnych trybach (zwykłych, nadzwyczajnych) i mogą dotyczyć rożnych spraw z zakresu nieruchomości, wnioskodawca winien wskazać jakich konkretnie spraw indywidualnych będących w toku ma dotyczyć zaświadczenie. Organ nie może bowiem domyślać się o jakie postępowania reprywatyzacyjne, czy postępowania administracyjne stronie chodzi. Wobec tego obowiązkiem Prezydenta [...] było wezwanie Spółki w ramach prowadzonego w pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2 k.p.a.) do sprecyzowania żądania wniosku o wydanie zaświadczenia (art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a.). Organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. wezwał Spółkę do wykazania interesu prawnego oraz do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie konkretnych postępowań. Wnioskodawczyni winna była, czego nie uczyniła, w sposób precyzyjny określić, które postępowania i w trybie jakiej ustawy obejmuje jej wniosek o wydanie zaświadczenia. Tryb wydawania zaświadczenia nie służy bowiem odpowiedzi na szczegółowe pytania dotyczące konkretnego postępowania, na które wnioskodawca (będący użytkownikiem wieczystym) może uzyskać odpowiedź korzystając ze swojego uprawnienia do przeglądania akt postępowania oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Organ administracyjny może zaś zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, a które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego, ustawowych kompetencji. Skoro zatem, jak oświadczył Prezydent [...] nie jest w posiadaniu pełnej dokumentacji dotyczącej wskazanej nieruchomości, to zdaniem Kolegium, nie jest możliwe wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przez błędną wykładnię oraz brak prawidłowego zastosowania art. 217 oraz art. 218 k.p.a. polegające przede wszystkim na: a) uznaniu, że organ był uprawniony do odmowy wydania zaświadczenia z uwagi na brak posiadania pełnej dokumentacji, bowiem organ ma obowiązek wydania zaświadczenia tylko w oparciu o to co bezpośrednio wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji - w sytuacji, w której zasady prawne dotyczące wydawania zaświadczeń nie pozwalają na wąską wykładnię pojęcia "pozostawania w dyspozycji" organu wydającego zaświadczenie tylko do przypadków aktualne fizycznej dostępności określonych danych; b) uznaniu, że organ był uprawniony do odmowy wydania zaświadczenia bez podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu sprawdzenie zakresu danych posiadanych przez niego, a w konsekwencji był uprawniony do powołania się w uzasadnieniu postanowienia na brak danych do wydania zaświadczenia, względnie czasochłonność procesu ich pozyskania, w sytuacji, w której argumenty tego rodzaju nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania zaświadczenia, bowiem organ wydający zaświadczenie ma prawny obowiązek zweryfikowania wszystkich będących w jego dyspozycji danych, włącznie z obowiązkiem pozyskania danych od innych organów, a czas realizacji tych obowiązków przez organ nie może być normatywną przesłanką do wydawanych rozstrzygnięć; c) uznaniu, że organ był uprawniony do odmowy wydania zaświadczenia, z uwagi na fakt, iż wnioskodawca nie wykazał w sposób prawidłowy "interesu prawnego" - w sytuacji, gdy "interes prawny" został szczegółowo uzasadniony w piśmie wnioskodawcy z dnia [...] grudnia 2020 r.; d) uznaniu, że organ był uprawniony do odmowy wydania zaświadczenia z uwagi na to, że wnioskodawca nie wskazał, których konkretnie postępowań dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia - w sytuacji, w której wnioskodawca w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. precyzyjnie określił istotę złożonego wniosku, zarówno co do interesu prawnego, jak i co do postępowań, których ma dotyczyć zaświadczenie; e) uznaniu, że organ był uprawniony do odmowy wydania zaświadczenia z uwagi na fakt, iż wnioskodawca może zapoznać się z aktami poszczególnych postępowań - w sytuacji, w której potencjalnie prawo do zapoznania się z aktami nie może stanowić podstawy do odmowy wydania zaświadczenia. Ponadto, zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie innych przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego, w szczególności art. 7 oraz art. 8 - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo odmowy wydania zaświadczenia z przyczyn prawnie niedopuszczalnych, pozbawiając wnioskodawcę prawa do uzyskania zaświadczenia, z uwagi na to, iż wydanie zaświadczenia wymagałoby po stronie organu czynności wymienionych w uzasadnieniu postanowienia, które w ocenie wnioskodawcy powinny być obowiązkiem organu, a nie podstawą do odmowy wydania zaświadczenia. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień i przekazania sprawy do merytorycznego rozpoznania organowi I instancji celem wydania wnioskowanego zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wydanego przez Prezydenta [...] wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Na wstępie wskazać należy, że kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Zaświadczenie potwierdza istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004/10, str. 60 – 61). Uregulowanie wydawania zaświadczeń w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1808/99, Lex nr 75510, z 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 733/09, CBOSA). Powyższe uwagi prowadzą do konieczności udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia interesu prawnego Spółki, jak i przedmiotu żądania wydania zaświadczenia mogła budzić wątpliwości organu, które uzasadniałyby odmowę jego wydania. Zauważyć w tym względzie należy, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Spółka motywując wystąpienie o wydanie zaświadczenia wskazała, że jest stroną umowy z podmiotem trzecim, której prawidłowe wykonanie wymaga uzyskania wnioskowanego świadczenia. Spółka udzielała również stosownych wyjaśnień co do przedmiotu i zakresu żądania. W piśmie z [...] grudnia 2020 r. wskazała na rodzaje spraw i charakter postępowań, których zaświadczenie miałoby dotyczyć. Przy piśmie z [...] lipca 2020 r., w odpowiedzi na wezwanie organu, nadesłała opracowanie sporządzone przez uprawnionego geodetę wskazujące na oznaczenia dawnych nieruchomości hipotecznych wchodzących w skład nieruchomości, której dotyczy wniosek. Przedłożone zaś księgi wieczyste prowadzone dla obecnych działek zawierały wpisy dotyczące użytkowania wieczystego skarżącej Spółki. Powyższe informacje dostatecznie uzasadniały interes prawny Spółki w wydaniu zaświadczenia dotyczącego postepowań prowadzonych w zakresie wydania wnioskowanego zaświadczenia. W tym zakresie należy odwołać się do zasady wiarygodności ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), która obejmuje także prawo użytkowania wieczystego. Z argumentacji uzasadnień wydanych w tej sprawie postanowień wynika, że odmowa wydania zaświadczenia co do prowadzonych przez Prezydenta [...] postępowań dotyczących prawidłowości nabycia przedmiotowych nieruchomości, czy też roszczeń reprywatyzacyjnych, nastąpiła przy wskazaniu, że organ nie prowadzi ewidencji lub rejestrów zawierających informacje żądane we wniosku Spółki, jak również nie posiada obecnie wszystkich akt własnościowych wskazanych dawnych nieruchomości hipotecznych. Sąd z przedstawioną argumentacją zgodzić się nie może. Przesłanką odmowy wydania zaświadczenia nie może być okoliczność pozostawania akt prowadzonych postępowań w różnych jednostkach organizacyjnych Urzędu obsługującego Prezydenta [...], co – jak wskazano - wiąże się z koniecznością dokonania czasochłonnej kwerendy zbiorów we wszystkich archiwach, Urzędach Dzielnic i przejrzenia wszystkich akt sprawy; skompletowania akt i przeniesienia ich z archiwum, koniecznością dokonania czasochłonnej analizy dużej ilości dokumentów, które znajdują się w różnych biurach i archiwach organu I instancji, koniecznością stworzenia indywidualnego opisu i przygotowania zestawień, czy w końcu konieczność zatrudnienia lub oddelegowania na dłuższy okres czasu pracowników, którzy przygotowaliby informacje żądane wnioskiem. W świetle powyższego wydane w tej sprawie postanowienia oparte na powyższej argumentacji nie mogły się ostać. Przy ponownym rozpoznawaniu i rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy organ będzie zobowiązany do wydania orzeczenia zgodnego z przepisami prawa dotyczącego zasad wydawania zaświadczeń. W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.