I OSK 420/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1234/14 w sprawie ze skargi B. W/ na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w X z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 16 kwietnia 2015r., sygn. akt VIII SA/Wa 1234/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w X z dnia [...] października 2014r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta X odmówił B. W. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu podając okoliczności faktyczne uznano, że wydatki konieczne do poniesienia przez wnioskodawczynię są wyższe od wydatków ustawowych, przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego mieszkania i w związku z tym nie ma możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu skarżąca działająca przez syna J. W. zarzuciła błąd podczas w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu kwoty [...] zł, jako łącznego dochodu rodziny za okres trzech miesięcy, która to kwota według skarżącej powinna wynosić [...] zł. W jej skład miał wchodzić: zasiłek dla opiekuna w wysokości [...] zł miesięcznie, co po przemnożeniu przez trzy miesiące daje kwotę [...] zł, emerytura B. W. w kwocie [...] zł brutto, co za trzy miesiące stanowi kwotę [...] zł, zasiłek okresowy E. M. w kwocie [...] zł, co po przemnożeniu przez trzy miesiące daje kwotę [...] zł. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez przyznanie dodatku mieszkaniowego, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uzasadniając, że katalog przychodów uważanych za dochód, będący podstawą przyznania dodatku mieszkaniowego zawiera art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.; dalej: "ustawa"). Zgodnie z tym przepisem za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz odliczeniu składek na: ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Według powyższego przepisu za dochód na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych uznaje się wszystkie przychody także wypłacana kwota wyrównania zasiłku dla opiekuna skarżącej za okres od [...] listopada 2013 r. do [...] maja 2014 r. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] października 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła ona naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez jego błędną interpretację, czego konsekwencją było uznanie, iż wypłacona łączna kwota wyrównania zasiłku dla opiekuna za okres od [...] listopada 2013 r. do [...] maja 2014 r. stanowi dochód w rozumieniu powyższej ustawy za okres trzech miesięcy, podczas gdy niniejsza kwota wyrównania powinna podlegać rozłożeniu na okres wskazany w decyzji przyznającej wyrównanie, tj. od [...] listopada 2013 r. do [...] maja 2014 r., a następnie dopiero stanowić odpowiednią kwotę dochodu w danym miesiącu. Organ podtrzymał wcześniejszą argumentację w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 kwietnia 2015r., sygn. akt VIII SA/Wa 1234/14 oddalił skargę uznając ją za niezasadną. Podkreślił, iż zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Artykuł 3 ust. 1 t ej ustawy stanowi, iż dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekraczał 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy nie spełnia przesłanek warunkujących nabycie prawa do tego świadczenia. Sąd przytoczył szczegółowe wyliczenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego skarżącej Dochód ten jest wyższy od kwoty [...] zł, stanowiącej 125% najniższej emerytury obowiązującej w dniu złożenia wniosku (zgodnie z Komunikatem Prezesa ZUS z 18 lutego 2013 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury – M.P. z 2014 r. poz. 165 najniższa emerytura wynosiła 844,45 zł). Natomiast powierzchnia zajmowanego lokalu wynosi 46,75 m2 i tym samym przekracza powierzchnię normatywną przewidzianą dla 3 osób wynoszącą 45 m2 (określoną w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy), co oznacza, że do wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego należało przyjąć normatywne wydatki jakie skarżąca ponosi za mieszkanie, które również Sąd szczegółowo wyliczył na kwotę [...] zł. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy różnicę pomiędzy wydatkami ponoszonymi na ten lokal (kwota 470,51 zł), a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokość 15 % dochodów gospodarstwa domowego (kwota 510,35 zł) byłaby wartością ujemną ( – 39,84 zł). Wyliczenie dodatku mieszkaniowego w ujemnej kwocie oznacza brak podstaw do jego przyznania, jak również brak podstaw do uwzględnienia zastrzeżenia przewidzianego w ust. 8 art. 6 ustawy. W ocenie Sądu, organ odwoławczy ustalając wysokość dochodu rodziny skarżącego prawidłowo przyjął, że dochód ten nie podlega pomniejszeniu o kwotę wyrównania zasiłku dla opiekuna. Rzeczywiste finansowe przysporzenie budżetu domu nastąpiło w czerwcu, gdyż w tym właśnie miesiącu doszło do wypłaty wyrównania z tytułu zasiłku dla opiekuna. W przypadku dochodu istotne znaczenie ma wszystko to, co zostało rzeczywiście uzyskane, ale wyłącznie w okresie przyjętym do wyliczenia średniego dochodu, tj. w okresie trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (art. 3 ust. 1 ustawy). Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu, organ do dochodu wliczył całą kwotę wyrównania, tj. 6340,20 zł, albowiem nie ma w ustawie przepisu, który pozwalałby na inne rozliczenie otrzymanego przychodu. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. W., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. obrazę prawa materialnego art. 3 ust. 3 ustawy poprzez błędną jego wykładnię przez przyjęcie, że otrzymane wyrównanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wlicza się go do przychodu, o którym mowa w tym przepisie. Według strony skarżącej zasadniczym celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków za zajmowane mieszkanie. Nie można interpretować bezpośrednio zapisów ustawy, ale kierować się także jej ratio legis, tym samym przez pojęcie "wszelkie dochody" należy uznawać przychody ze wszelkich źródeł, a nie przychody faktycznie uzyskane w ustawowym okresie rozliczeniowym. Nie można zgodzić się z wykładnią Sądu I instancji, gdyż doprowadza to do sytuacji, w której osoby ubogie, otrzymujące z różnych względów przychody nieterminowo, mogą zostać pozbawione prawa do dodatku mieszkaniowego. Skarżąca w omawianym okresie nie otrzymywała żadnych dochodów i ze względu na brak środków pieniężnych zmuszona była "ratować się pożyczkami", by opłacić rachunki i zapewnić sobie minimum egzystencji. Strona podniosła, iż powyższe działanie organu doprowadza do przerzucenia na Skarżącą odpowiedzialności za błędne rozstrzygnięcia tegoż w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzut skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest on uzasadniony i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że strona skarżąca nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Jest więc on bezsporny. Natomiast zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji dokonały prawidłowej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.; dalej: "ustawa") w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem za dochód na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz odliczeniu składek na: ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. W sposób wyraźny i jednoznaczny ustawodawca w drodze zamkniętego wyliczenia wskazał, że do dochodu nie wlicza się: świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Zatem każdy dochód jest wliczany do dochodu stanowiącego podstawę obliczeń przy dodatku mieszkaniowym, z wyjątkiem świadczeń enumeratywnie wyliczonych w art. 3 ust. 3 zd. 2 ustawy z 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Do tych ostatnich świadczeń nie został zaliczony zasiłek dla opiekuna, a zatem należy przyjąć, że podlega on wliczeniu do dochodu gospodarstwa domowego, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy. W konsekwencji także wypłacona jednorazowo kwota wyrównania zasiłku dla opiekuna, za okres od [...] listopada 2013 r. do [...] maja 2014 r. podlega w całości zaliczeniu do dochodu gospodarstwa domowego w momencie jej realizacji, a nie proporcjonalnemu rozliczeniu stosownie do okresu w jakim przysługiwało świadczenie w prawidłowej wysokości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.