I OSK 3937/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 651/18 o odrzuceniu sprzeciwu S. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 25 czerwca 2018 r., II SA/Kr 651/18, odrzucił sprzeciw S. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednolite stanowisko, że przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej czynią jedynie wnioskującego o udzielenie informacji (por. postanowienie NSA z 30 sierpnia 2012 r., l OSK 1860/12, postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., l OSK 298/13, postanowienie z 17 grudnia 2015 r., l OSK 3116/15). Analiza przepisów u.d.i.p. i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi w stosunku do k.p.a. lex specialis, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z dyrektywą wykładni, regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali). Wobec tego uregulowania u.d.i.p. decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią (vide: wyrok NSA z 8 kwietnia 2015 r., l OSK 1919/14, wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., l OSK 773/14, wyrok NSA z 3 października 2014 r., l OSK 431/14). Przepisy k.p.a., zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wyłącza dopuszczalność stosowania art. 28 k.p.a., stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie można zatem uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem składającym wniosek o udostępnienie informacji publicznej (w tym także pracownik, którego informacja ta pośrednio dotyczy) miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi (sprzeciwu) na decyzję w przedmiocie informacji publicznej. Wymóg wynikający z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., nakazujący zamieszczenie w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji nie kreuje po stronie tych osób legitymacji do występowania w danej sprawie z uwagi na swój własny interes prawny. To na organie, na podstawie między innymi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. spoczywa obowiązek oceny, czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej stanowić będzie naruszenie prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, które w udostępnianym dokumencie się znajdują. Wyrażenie stanowiska w tym zakresie osoby lub przedsiębiorcy nie czyni z nich strony w postępowaniu o charakterze administracyjnym w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła S. M., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że sprzeciw jest niedopuszczalny; 2. prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stroną postępowania w sprawie udzielenie informacji publicznej jest wyłącznie podmiot składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej i niezasadne uznanie, że przepisy k.p.a. w tym art. 28 k.p.a. nie znajdują zastosowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżącej przysługiwała legitymacja do wniesienia sprzeciwu. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W ocenie skarżącej wynik postępowania dotyczy bezpośrednio jej interesu prawnego, ponieważ godzi w prawo do prywatności skarżącej, które podlega ochronie nie tylko na gruncie kodeksu cywilnego art. 23 kc, ale również na gruncie ustawy o ochronie danych osobowych art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżąca jest objęta wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ w ramach struktury urzędu zajmuje stanowisko Kierownika Biura ds. Kadr i Szkoleń. Skarżąca nie posiada uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Burmistrza. Wysokość otrzymanej nagrody podlega ochronie prawnej na mocy wskazanych powyżej aktów prawnych, a decyzja organu II instancji w prawo do prywatności skarżącej godzi. W ocenie skarżącej analiza treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie prowadzi do wniosku by przepis ten wyłączał stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie art. 28 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w żadnym ze swoich przepisów nie definiuje stron postępowania z czego wynika, że w tym zakresie znajdzie zastosowanie art. 28 k.p.a. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 3 marca 2018 r., II SA/Kr 141/18, "Ustawodawca w DostlnfPubU nie stanowi o niestosowaniu w sprawach o udostępnienie informacji publicznej w postępowaniu odmownym bądź umarzającym postępowanie art. 28 KPA, tylko stanowi o stosowaniu w tych postępowaniach wszystkich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w sprawach o udostępnienie informacji publicznej wszczętych na wniosek nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. Przepisy u.d.i.p. mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., zatem ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako regulacja szczegółowa, wyłącza dopuszczalność stosowania regulacji o charakterze ogólnym. Wskazany akt jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy k.p.a. mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią (vide: wyrok NSA z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 1919/14, wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 773/14, wyrok NSA z 3 października 2014 r., I OSK 431/14). Zatem przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. expressis verbis odsyłają do k.p.a. tylko w niektórych przypadkach, odnoszących się zazwyczaj do decyzji wydanej w postępowaniu o udzielenie tej informacji np. zgodnie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. Powyższe odesłanie skutkuje jednocześnie koniecznością wyłączenia stosowania przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji, co dotyczy także fazy, w której organ I instancji, z uwagi na uchylenie przez organ odwoławczy jego decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jest zobligowany "na nowo" rozpoznać wniosek. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, przepisy u.d.i.p. stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej czynią jedynie wnioskodawcę (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 1860/12 oraz z 5 marca 2013 r., I OSK 298/13). Jak wyżej wskazano, u.d.i.p., jako regulacja szczegółowa, wyłącza dopuszczalność stosowania regulacji o charakterze ogólnym. Nie można zatem uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem składającym taki wniosek miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi/sprzeciwu na tę decyzję. Przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. jest właśnie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Zawarta w ww. przepisie norma zawęża krąg osób uprawnionych do występowania w charakterze strony, w toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu, którym również wyłącznie przysługuje legitymacja do zaskarżenia do sądu administracyjnego wydanych w jego toku rozstrzygnięć. Tym samym, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że S. M. nie przysługiwało prawo do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2018 r., mocą której organ, działając m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Burmistrza L. z [...] lutego 2018 r. odmawiającą Z. S. udostępnienia żądanej informacji publicznej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej. S. M., jako jeden z pracowników Urzędu Miejskiego w L., nie była wnioskodawcą w postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji publicznej i tym samym nie posiada legitymacji skargowej. W związku z powyższym złożona przez nią skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. Również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. jest bezzasadny, albowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej jego wykładni podnosząc, że nie kreuje on po stronie wymienionych w nim osób legitymacji do występowania w danej sprawie z uwagi na swój własny interes prawny. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że do decyzji, o których mowa w ust. 1 (tj. m.in. decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej), stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1) a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2). Powołany przepis obok ogólnej zasady o stosowaniu do wydawania i kontroli decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przepisów k.p.a. wprowadza w stosunku do tego aktu prawnego regulację szczególną, modyfikującą dwa zagadnienia prawne, tj.: kwestię terminu rozpoznania złożonego odwołania przez organ drugiej instancji oraz kwestię dodatkowych elementów treści uzasadnienia decyzji. Ustanowiony w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji tożsamości i funkcji osób, które zajęły stanowisko w postępowaniu oraz oznaczenie podmiotów, z uwagi na których dobro (określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) odmówiono udostępnienia informacji, stanowi realizację postanowienia art. 107 § 2 k.p.a. i uzupełnienia art. 107 § 1 k.p.a. Obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, ma charakter bezwzględny, tj. wymaga realizacji w przypadku każdej decyzji. Obowiązek oznaczenia podmiotów sformułowany w art. 16 ust. 2 pkt 2 in fine u.d.i.p. odnosi się do sytuacji wydania decyzji odmownej ze względu na konieczność ochrony dóbr określonych jedynie w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (tj. ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa) i nie przyznaje wymienionym w nim podmiotom legitymacji skargowej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.