II OSK 1711/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 859/08 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego kanalizacji sanitarnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 03 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesioną przez A. F. skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. I. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 1. Decyzją z dnia [...].12.2003 r., Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – Gminie F. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-tłocznej z przepompowniami, przykanalikami i zasilaniem energetycznym pompowni, przebudowę urządzeń uzbrojenia terenu kolidujących z projektowaną siecią na wymienionych w tej decyzji działkach położonych w C. i W. 2. Pismem z dnia 19.04.2006 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., A. F. zwróciła się o interwencję w sprawie legalności i prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z budową kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] położonej w C., stanowiącej jej własność. 3. Decyzją z dnia [...].06.2006 r. organ umorzył postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości wykonywania robót budowlanych, uznając, iż inwestor nie dopuścił się samowoli budowlanej lub istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, a nieistotne zmiany wprowadzone zostały zgodnie z wymaganą prawem procedurą. 4. Na skutek odwołania A. F., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...].09.2006 r. uchylił wyżej wymienioną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. 5. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...].02.2007 r. nakazał Gminie F. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową kanalizacji. Następnie decyzją z dnia [...].04.2007 r. organ ten nałożył na Gminę F. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 20.07.2007 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-tłocznej z przepompowniami, przykanalikami i zasilaniem energetycznym pompowni. 6. Po przedłożeniu przez Gminę F. projektu budowlanego zamiennego w wyznaczonym terminie z uwagi na fakt, iż inwestor przedłożył wszystkie niezbędne dokumenty, a budowa przedmiotowej inwestycji została zakończona, organ wydał w dniu [...].08.2007 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. 7. Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. F. i wniosła odwołanie. 8. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że istotnie zmieniony został przebieg kolektora oraz lokalizacja przepompowni usytuowanej na działce nr [...] w C., stanowiącej własność skarżącej, wcześniej wynikłe uchybienia Gmina F. skorygowała i wywiązała się z nałożonego obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, który spełnia wymagania przepisów prawa. 9. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A. F. 10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że bezsporne jest, iż inwestycja została wykonana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było nieodniesienie się organu w uzasadnieniu decyzji do przedstawionego projektu i brak jakiejkolwiek jego oceny. 11. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z [...].10.2008 r. utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w S. z dnia [...].08.2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-tłocznej z przepompowniami, przykanalikami i zasilaniem energetycznym pompowni, na działkach położonych w C. i W., uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że organ I instancji nie zawarł oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, ale uchybienie to może zostać naprawione na etapie postępowania odwoławczego. Organ II instancji stwierdził następnie, że przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymagania przewidziane w art. 35 ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że trasa kanalizacji sanitarnej nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 6.02.2002 r. wydanej przez Wójta Gminy F. Obecny przebieg trasy kanalizacji został uzgodniony z właściwymi organami. Projekt kanalizacji został wykonany przez osoby posiadające wymagane prawem uprawnienia. Stosowne kwalifikacje zawodowe posiadały także osoby dokonujące jego sprawdzeń. Akta sprawy zawierają oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. 12. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. F., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi A. F. zaprzeczyła, aby zmiana lokalizacji przepompowni nastąpiła na jej prośbę, przeciwnie sprzeciwiała się ona budowie wymienionej wyżej inwestycji. 13. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. 14. Zaskarżonym wyrokiem Sąd oddalił skargę. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd I instancji podał, że rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uzupełnił postępowanie zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19.06.2008 r. Dokonał też w wyczerpujący sposób oceny zgodności projektu zamiennego z przepisami prawa. Podkreślił, że trasa przebiegu kanalizacji przez działkę skarżącej w istocie pokrywa się z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodził się też ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przesunięcie studzienki bliżej potoku mogłoby narazić instalację na zalewanie. 15. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła A. F., zaskarżając go w całości. Wymienionemu wyrokowi zarzuciła: – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. "art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane" poprzez stwierdzenie, że organ II instancji dokonał oceny zgodności z projektu budowlanego zamiennego zgodnie z wytycznymi wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. oraz "art. 51" ww. ustawy poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sprawie dopuszczalne jest zatwierdzenie projektu zamiennego, wydanie decyzji nie naruszało prawa, a okoliczność, iż kanalizację wybudowano legła u podstaw utrzymania decyzji. – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, poprzez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a., polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz art. 9 k.p.a., polegające na nienależytym informowaniu skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, a także naruszenie art. 134 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez utrzymanie stanu niezgodnego z prawem, co skutkuje pogorszeniem sytuacji prawnej skarżącej oraz naruszenie art. 153 p.p.s.a, poprzez ustalenie, że dotychczasowe wadliwości decyzji organu odwoławczego zostały usunięte, a wytyczne zawarte w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. zrealizowane. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że Sąd błędnie przyjął, iż wadliwości decyzji organu odwoławczego zostały usunięte, a wytyczne zawarte w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. zrealizowane. Nie można zgodzić się z faktem, iż organ II instancji dokonał oceny zgodności projektu z wytycznymi zawartymi w wyroku, gdyż decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi powtórzenie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Sąd nie zwrócił uwagi na fakt, że w sprawie nie zostały podjęte przez organy administracji niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem jej interesu, jako osoby skarżącej. Dodała też, że wielokrotnie zwracała uwagę inwestorowi i wykonawcom na naruszenie przepisów, problemy geologiczne, zagrożenie zalewowe oraz sprzeciwiała się inwestycji wykonywanej z odstępstwami od pierwotnych ustaleń. II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. W związku ze sposobem jej redagowania koniecznym staje się przypomnienie, że sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związany jest zatem wskazanymi w niej zarzutami. Nie może więc rozpoznać sprawy w kontekście przepisów, które nie zostały w niej powołane. W tej sprawie bezzasadność niektórych zarzutów wynika z samego ich sformułowania bądź uzasadnienia. Zostaną one omówione w kolejności, w jakiej zostały zgłoszone. 2. Artykuł 35 Prawa budowlanego określa czynność właściwego organu przed wydaniem pozwolenia na budowę. Przepis ten składa się z kilku jednostek redakcyjnych, tj. ośmiu ustępów, które z kolei dzielą się na punkty. W skardze kasacyjnej nie wskazano, który z przepisów zawarty w określonym ustępie czy punkcie został zdaniem autora skargi naruszony. Tym bardziej że każdy z nich reguluje odrębną kwestię. Tego rodzaju sformułowanie zarzutu i brak jego uzasadnienia uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie. 3. Identyczne uwagi odnieść należy do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 51 – Prawa budowlanego. Składa się on z wielu jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów), z których żadnego nie wskazano. Nie wyjaśniono nawet opisowo, któremu z licznych obowiązków określonych w tym przepisie organ uchybił i czego nie dostrzegł Sąd. Ogólnikowe jedynie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na jego powiązanie z innymi zarzutami. Uniemożliwia to jego merytoryczne rozpoznanie. 4. Artykuł 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Wiązanie tego przepisu z przepisami dotyczącymi postępowania administracyjnego (k.p.a.), w szczególności z tzw. zasadami ogólnymi, jest niezrozumiałe, jako że chodzi w tych przepisach o kwestie nie pozostające ze sobą w żadnym związku. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd wskazanego przepisu. Nie odnosi się on do innych kwestii niż te, które zostały w nim unormowane. Można by mówić o jego naruszeniu, gdyby Sąd odniósł się do okoliczności, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach administracyjnych bądź nie uwzględnił tych, które z akt tych wynikają (np. treści załączonych dokumentów). Należałoby je jednak precyzyjnie wskazać. 5. Również niezrozumiałe są zarzuty naruszenia § 1 i § 2 art. 134 p.p.s.a., które także nie znalazły żadnego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zwrócenie uwagi, że skarżąca powołała się na nieaktualne brzmienie przepisów nie pozostaje w żadnym związku z treścią § 1. Wyrok Sądu nie naruszył wynikającego z § 2 zakazu "reformatio in peius", jako że oddalenie skargi nie spowodowało zmiany stanu prawnego ukształtowanego ostateczną decyzją administracyjną. 6. Nie został wbrew zarzutom skargi kasacyjnej naruszony przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Organ odwoławczy – jak trafnie zauważył Sąd – wykonał wskazania zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19.06.2008 r. odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu, a także dokonując oceny przedstawionej w toku legalizacji dokumentacji z przepisami prawa. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.