II GSK 1797/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2650/10 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 265010, oddalił skargę D. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] kwietnia 2010 r. w miejscowości R. na drodze krajowej nr [...] inspektorzy transportu drogowego zatrzymali do kontroli pojazd marki Mercedes o nr rej. [...] z przyczepą marki [...] o nr rej. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t. Kierujący pojazdem R. W. (w załodze z drugim kierowcą Z. W.) wykonywał przewóz drogowy rzeczy w imieniu D. W. o prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "V." (dalej skarżący). W oparciu o ustalenia protokołu kontroli, a także o ustalenia poczynione w toku postępowania, w dniu [...] lipca 2010 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD) wydał decyzję, którą nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 7.600 zł. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z dnia [...] października 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 39 a, art. 39 k, art. 39 l, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 3, art. 92 ust. 1, 2 i 4 u.t.d., art. 5 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym z dnia 17 listopada 2006 r. - Dz. U. Nr 235, poz. 1701 (dalej: prd), § 3 ust. 1-5 i § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych - Dz. U. Nr 86, poz. 721 (dalej: rozporządzenie), art. 15 ust. 2, 7 lit. a/ rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31 grudnia 1985 str. 8-21, ze zm.), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), oraz Ip. 1.7., lp.1.8. ust. 1, lp. 1.8. ust. 3, lp. 4.1., lp. 11.2. ust. 1, lp. 11.2. ust. 2, lp. 11.4. ust. 5 załącznika do u.t.d., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił, że na okazanym przez kierowcę odcinku kontrolnym dobowej karty opłat za przejazd po drogach krajowych nie wpisano nr rejestracyjnego pojazdu oraz winieta samoprzylepna przedziurkowana na dzień [...] kwietnia 2010 r., nie została umieszczona w prawym dolnym rogu na przedniej szybie pojazdu. Przesłuchany kierowca zeznał, że kartę opłat za przejazd otrzymał od przedsiębiorcy (skarżącego), lecz nie otrzymał informacji, że winien winietę nakleić na szybę. Ustalenia kontroli zostały potwierdzone protokołem, który został podpisany przez kierowcę bez uwag, jak również dokumentacją fotograficzną sporządzoną w czasie kontroli. Dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie: przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym nr i serii umieszczona w sposób określony w § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a została przedstawiona w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. To samo dotyczy innej karty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub w dniach następnych. Tym samym zdaniem organu II instancji argumenty skarżącego, iż przedstawił dowód wniesienia opłaty za przejazd, nie stanowi przesłanki do uwolnienia się skarżącego przedsiębiorcy od odpowiedzialności z tytułu stwierdzonego naruszenia. W sprawie nie ma zastosowania art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż okoliczności sprawy i zgromadzone dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz miał wpływ na powstanie naruszenia oraz był w stanie je przewidzieć, gdyż nic nie stało na przeszkodzie, aby przed rozpoczęciem przewozu drogowego prawidłowo wypełnić kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, a winietę nakleić na przednią szybę. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż nałożenie mandatu karnego za stwierdzone kontrolą naruszenia nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu realizującego przewóz drogowy. Organ II instancji podzielił również poczynione przez WITD ustalenia odnośnie naruszenia polegającego na używaniu tej samej wykresówki przez kilku kierowców, z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taką możliwość. W tachografie na miejscu dla pierwszego kierowcy założona była wykresówka drugiego kierowcy (Z. W.), podczas gdy w chwili zatrzymania pojazdem kierował R. W.. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że używał wykresówki Z. W. przez pomyłkę. Zatem wykresówka kierowcy Z. W., opisana na dzień [...] kwietnia 2010 r., używana była przez dwóch kierowców. Odnośnie nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego organ II instancji przedstawił, iż: wykresówka zapisywana była za długo. W oparciu o analizę wykresówek kierowcy R. W. z dnia [...] marca 2010 r., [...] kwietnia 2010 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdzono, że wykresówki te zapisywane były powyżej okresu na jaki zostały przeznaczone, tj. powyżej 24 godzin. Ze względu na zbyt długi okres zapisu brak jest możliwości ustalenia godziny włożenia i wyjęcia tych wykresówek. Podczas przesłuchania w charakterze świadka kierowca podał, iż w wymienionych okresach miał wolne, a wykresówki były pozostawione w tachografie. Ponadto kierowca R. W. w dniu [...] marca 2010 r. o godz. [...] w miejscowości L. włożył do tachografu wykresówkę, którą wyjął w tym samym dniu o godz. 12:05 w miejscowości R., a następnie włożył drugą wykresówkę, której używał do godz. 15:30 w dniu [...] marca 2010 r. Na tej podstawie stwierdzono nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: nieuzasadnione użycie dwóch wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu. Kierowca nie potrafił uzasadnić używania dwóch wykresówek w ciągu jednego 24-godzinnego okresu rozliczeniowego. Natomiast wskazany przez skarżącego powód używania dwóch wykresówek w ciągu tego samego okresu, a mianowicie legalizacja tachografu, nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, iż nie wyjmuje się wykresówki z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Jeżeli w wyniku oddalenia się od pojazdu, kierowca nie jest w stanie używać urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wówczas okresy winny być nanoszone na wykresówkę ręcznie, automatycznie lub w inny sposób, czytelnie i bez zabrudzenia wykresówki. Tymczasem podczas analizy wykresówki nie stwierdzono żadnych zapisów. Organ odwoławczy uznał także za słuszne nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Zarówno kierujący pojazdem R. W., jak i drugi kierowca Z. W. - pomimo obowiązku udokumentowania swojej aktywności w dniu kontroli i poprzednich [...] dniach w postaci wykresówek, wszelkich odręcznych zapisów, wydruków lub zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu - nie okazali żadnego dokumentu za dni od [...] marca 2010 r. do [...] kwietnia 2010 r., od [...] kwietnia 2010 r. do [...] kwietnia 2010 r. oraz od [...] kwietnia 2010 r. do [...] kwietnia 2010 r. Obaj kierowcy zeznali, iż w powyższych okresach mieli wolne, lecz przedsiębiorca nie wystawił im stosownego dokumentu. Wyjaśnienia skarżącego, że z okazanych do kontroli wykresówek wynika, iż pojazd w tych dniach stał, a kierowcy nie wykonywali przewozów, nie mogą zostać uwzględnione. Stosownie do treści art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które powinno zawierać w szczególności następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres, którego dotyczy, wskazanie przyczyny nieposiadania wykresówek, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85/EWG, miejsce i data wystawienia, podpis pracodawcy. Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1, pracodawca wystawia i wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego. Wobec powyższego, organ stwierdził, że skarżący nie wyposażył kierowcy w odpowiednie dokumenty poświadczające fakt nieprowadzenia pojazdu albo prowadzenia pojazdu, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006. W toku postępowania nie przedstawiono żadnych zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu przez kontrolowanego kierowcę, tym niemniej nawet późniejsze dostarczenie zaświadczeń nie konwaliduje powstałego podczas kontroli naruszenia, gdyż właściwe dokumenty kierowca obowiązany jest posiadać i okazać podczas kontroli. Kontrola wykazała również wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz wymagań określonych ustawą. Kierowcy nie okazali dokumentu poświadczającego ich zatrudnienie i spełnienie wymagań z ustawy o transporcie drogowym. Dokumenty nie zostały również przedstawione w toku postępowania administracyjnego. Organ II instancji potwierdził ustalenia organu I instancji dotyczące naruszenia warunków dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. Skarżący przedstawił wyłącznie orzeczenia potwierdzające wykonywanie badań stwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, natomiast nie przedstawił orzeczeń potwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Ostatecznie, w ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy materiału dowodowego i zgodnie z przepisami nałożył kary pieniężne za stwierdzone naruszenia. Wysokość nałożonych kar została określona w oparciu o załącznik do ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę podał, że organy dokonały niewadliwej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie. Prawidłowo nałożono na skarżącego kary pieniężne w wysokości określonej pod pozycją lp. 4.1. załącznika do ustawy u.t.d. Kierowca pojazdu okazał w toku kontroli odcinek kontrolny karty opłaty dobowej (winieta samoprzylepna przedziurkowana na dzień [...] kwietnia 2010 r. nie była w pojeździe umieszczona w sposób trwały), jednak - co jest poza sporem - nie był on wypełniony w miejscu przeznaczonym na wpisanie numeru rejestracyjnego. Karta opłaty dobowej w niniejszej sprawie nie zawiera żadnych innych pól do wypełnienia, zatem wpisanie numeru rejestracyjnego jest jedyną czynnością, którą musi wykonać przewożący, żeby uznać kartę za wypełnioną. W konsekwencji karta w ogóle niewypełniona nie może zostać uznana za kartę nieprawidłowo wypełnioną, o czym mowa w ust. 3 § 4 rozporządzenia. Wypełnienie karty - nawet nieprawidłowe - zakłada określoną aktywność wykonującego przewóz w tym zakresie, której wyrazem są wpisy na blankiecie karty. Jeżeli są one błędne czy niewyczerpujące (przykładowo pomylony numer, wpisanie części numeru, itp.), wtedy mamy do czynienia z kartą nieprawidłowo wypełnioną; tak samo nieprawidłowo wypełnioną jest karta wskazująca na ingerencję w pola podlegające wypełnieniu. Natomiast brak jakiegokolwiek wypełniania karty pozbawia ją znaczenia dowodowego w sensie możliwości ustalenia na jej podstawie faktu uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego/zespołu po drogach krajowych (art. 42 ust. 1 ustawy u.t.d. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia). W następstwie tego braku oraz w sytuacji, gdy winieta samoprzylepna nie została umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu, nic takiej karty nie wiąże/łączy z pojazdem, którym wykonywany jest przewóz. W żaden sposób nie identyfikuje tego pojazdu z uiszczoną opłatą. Skutek prawny uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej pojazdu użytego do przewozu następuje zatem nie przez sam fakt wykupienia karty w jednostce upoważnionej do poboru opłat, gdyż wówczas karta jest wyłącznie blankietem, który można wykorzystać na rzecz innego przewozu w dowolnym pojeździe (wykonującym przewóz stosownie do daty wynikającej z przedziurkowania karty i winiety), tylko przez użycie tej karty w związku z przewozem wykonywanym. Rozpatrywanie kwestii uiszczenia opłaty za przejazd wyłącznie na podstawie samego nabycia (czyli wykupienia) karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat, w oderwaniu od jej wypełnienia i użycia w prawem przewidziany sposób, prowadziłoby do uznawania opłaty za uiszczoną (stosownie do wymogu wynikającego z art. 42 ust. 1 ustawy u.t.d.) tylko na podstawie okazania nabytej karty, nawet w sytuacji, gdy skutkiem jej niewypełnienia bądź nieprzyklejenia winiety w pojeździe, z niczego poza tym nie wynika użycie jej przez okazującego kartę przewoźnika w ramach wykonywanego (i kontrolowanego) przejazdu. Sąd I instancji uznał, iż żeby uznać fakt uiszczenia opłaty za przejazd, co następuje poprzez nabycie karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat, ale - w myśl powyższego - realizuje się przez użycie karty w konkretnym przewozie, musi istnieć dowód tego użycia. Za taki dowód mogłaby służyć wypełniona karta opłaty, albo co najmniej jej winieta umieszczona w sposób trwały w pojeździe. Chodzi więc o nieodwracalne zużycie któregoś z tych elementów karty. Inaczej nie ma możliwości stwierdzenia dowodu uiszczenia opłaty (nawet w sytuacji okazania dowodu zakupu karty), skoro niewypełniony blankiet karty i nieumieszczona w sposób trwały w pojeździe winieta mogą być użyte razem w innym pojeździe. Wymienione czynności - wypełnienie karty, czy umieszczenie winiety w sposób trwały w pojeździe (przyklejenie), należy postrzegać w kategoriach swego rodzaju skasowania nabytej karty opłaty, żeby mogła być ona łączona z faktem uiszczenia opłaty za kontrolowany przejazd. Karta niewypełniona lub w inny sposób nie użyta w pojeździe nie wywołuje skutku uiszczenia opłaty za przejazd, tym samym prawidłowo ustalono w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy, że skarżący wykonywał w dniu [...] kwietnia 2010 r. przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących nałożenia na skarżącego kar pieniężnych, szczegółowo wymienionych w decyzji, jak również zarzutów o nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy o czasie pracy kierowców. Postawione zarzuty Sąd I instancji uznał za bezzasadne, co poparł szeroką argumentacją i wyjaśnieniami w uzasadnieniu wyroku. Sąd odniósł się również do zarzutu skarżącego dotyczącego zastosowania przez organy art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006, w świetle którego kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki lub karty kierowcy z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona (...). Wskazywana przez skarżącego okoliczność legalizacji tachografu, jako powód wyjęcia wykresówki, prawidłowo została oceniona przez organ odwoławczy, jako niestanowiąca podstawy do uchylenia decyzji I instancji. W ocenie Sądu nie ma uzasadnienia, żeby ujmować tę okoliczność w kategoriach wyjęcia wykresówki dopuszczalnego z innych powodów, o którym to wyjęciu mowa w tym przepisie, skoro z niczego nie wynika, żeby operacji legalizacji tachografu nie można było przeprowadzić w czasie nie kolidującym z zasadami stosowania wykresówek przez kierowców, o których to zasadach w omawianym przepisie mowa. Poza tym organ, nawiązując do unormowania tego przepisu (por. zdanie 2 ust. 2 art. 15 rozporządzenia), przewidującego nanoszenie na wykresówkę okresów, o których mowa w ust. 3 tiret drugie lit. b/, c/ i d/, ręcznie, w drodze automatycznej rejestracji lub w inny sposób, czytelnie i nie brudząc karty – jeżeli w wyniku oddalenia się od pojazdu kierowca nie jest w stanie używać urządzeń zainstalowanych w pojeździe, prawidłowo ustalił (a skarżący tego ustalenia nie podważa), że podczas analizy wykresówki nie stwierdzono żadnych zapisów (tego rodzaju). W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż dokonując analizy zaskarżonej decyzji zarówno pod kątem postawionych przez skarżącego zarzutów, jak również badając całą sprawę, nie dopatrzył się nieprawidłowości. Za niczym niepoparty jest zarzut skargi naruszenia art. 39a i 39l (w zw. z art. 92 ust. 1) u.t.d. poprzez wymierzenie kary w łącznej wysokości 1000 zł, w sytuacji gdy w sprawie – zdaniem skarżącego – nie można mówić o braku zaświadczenia stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Skarżący nie powołał się bowiem w skardze na dowody, które zapatrywanie to mogłyby potwierdzić, a zostały pominięte przez organy wydające decyzje. Tymczasem na bazie zgromadzonych w sprawie materiałów ustalenia organów w tym względzie nie nasuwają istotnych wątpliwości. W szczególności organ prawidłowo podniósł, że przedstawione przez stronę w toku sprawy kopie orzeczeń lekarskich z [...] lutego 2009 r. (wystawionego na R. W.) i z [...] listopada 2009 r. (wystawionego na Z. W.), aktualnych na dzień kontroli, nie wystarczały dla uznania dopełnienia obowiązku skierowania kierowców na badania lekarskie, skoro nie stwierdzają one braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, tylko brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi. Zgodnie z art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 u.t.d. przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy może zatrudnić kierowcę, jeżeli osoba ta (m.in.) nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (pkt 3) oraz odrębnie przeciwwskazań psychologicznych (pkt 4). Art. 39j ust. 1 u.t.d. stanowi o podleganiu kierowcy wykonującego przewóz drogowy badaniom przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (zakres tych badań obejmuje ponadto ustalenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami – ust. 3 tego przepisu) i jest to wymóg odrębny od przewidzianego w art. 39k ust. 1 u.t.d. podlegania takiego kierowcy badaniom psychologicznym przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Kierowca winien legitymować się w sprawie orzeczeniami potwierdzającymi zarówno brak przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, jak i przeciwwskazań psychologicznych. Brak jednego z nich oznacza naruszenie określone w lp. 1.8. ust. 1 załącznika do ustawy. Podsumowując, Sąd I instancji wyraził pogląd, iż naruszenie przepisów ustawy u.t.d., ustawy o czasie pracy kierowców oraz przepisów wspólnotowych regulujących tę materię, skutkuje po stronie organu obowiązkiem nałożenia kary pieniężnej, w wynikającej z tych przepisów wysokości, na podmiot wykonujący przewóz drogowy (czyli na przedsiębiorcę). Przedsiębiorca ponosi pełną odpowiedzialność za działania i zaniechania osób, którymi posługiwał się przy wykonywaniu transportu drogowego (czyli za kierowców). Obciążają go też w tej sytuacji karno-administracyjne konsekwencje wadliwego używania wykresówek przez kierowców. Ciężar udowodnienia okoliczności wyłączających taką odpowiedzialność, przewidzianych w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. (chodzi o brak wpływu na powstanie naruszenia i niemożliwość przewidzenia zdarzeń lub okoliczności skutkujących naruszeniem przepisów), spoczywa na przedsiębiorcy wykonującym przewóz. W sprawie tej natomiast, organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że strona postępowania (skarżący) nie przedstawiła dowodów potwierdzających, iż "nie miała wpływu i nie mogła przewidzieć zaistniałych naruszeń". D. W. wniósł skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie, zaskarżając wyrok w całości poprzez naruszenie: I. Prawa materialnego: 1) art. 15 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, iż czynności techniczne podejmowane w celu legalizacji tachografu nie są okolicznościami uzasadniającymi wyjęcie wykresówki w rozumieniu tego przepisu; 2) art. 42 ust. 3 i 3a u.t.d. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 86, poz. 721) w zw. z lp. 4.1. załącznika do u.t.d. przez błędną ich interpretację polegającą na przyjęciu, iż uiszczenie opłaty następuje wyłącznie przez dokonanie szeregu czynności materialno-technicznych związanych z wypełnieniem karty opłaty drogowej, oraz że dyspozycja lp. 4.1. załącznika do u.t.d. obejmuje również sytuację, gdy podmiot uiścił dobową opłatę drogową i posiadał w pojeździe zarówno odcinek kontrolny, jak i winietę dobowej karty opłaty drogowej, przy zastrzeżeniu, że odcinek kontrolny był prawidłowo wypełniony, a winieta nie była umieszczona w prawym dolnym rogu przedniej szyby, gdy prawidłowa interpretacja treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że jej uiszczenie następuje poprzez wniesienie stosownej opłaty, a zatem ukaranie skarżącego na podstawie lp. 4.1. załącznika było w stanie faktycznym zaistniałym w sprawie nieprawidłowe; II. Przepisów postępowania: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na uchyleniu się od oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesionego w skardze zarzutu niezgodności z Konstytucją RP przepisu § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 86, poz. 721), jako wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej, czego skutkiem było oddalenie skargi, w sytuacji gdy przy prawidłowo rozpoznanym zarzucie skarga winna być uwzględniona, zaś decyzje organów obu instancji uchylone w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku uzasadnienia, dlaczego podniesiony w skardze zarzut, iż zleceniodawca nie może być ukarany za prawidłowe używanie wykresówki przez zleceniobiorcę, (str. 17 ostatni akapit i str. 18 pierwszy akapit uzasadnienia wyroku) Sąd uznaje za bezzasadny, co nie pozwala na ocenę prawidłowości toku rozumowania Sądu, a w konsekwencji czyni kontrolę instancyjną wyroku niemożliwą do przeprowadzenia; 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia pełnej kontroli legalności zaskarżonych decyzji o niedostrzeżenie, że organy obu instancji, badając treść stosunku prawnego, jaki łączył skarżącego z kierowcami, nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego i oparły się wyłącznie na zeznaniach kierowców, zaś całkowicie pominęły inne dowody i okoliczności, czego efektem było wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a co przy prawidłowym rozpoznaniu skargi powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. 4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd do zarzutu wadliwości postępowania przed organami obu instancji, które zaniechały zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, a mimo braku jakichkolwiek dowodów, co do sposobu i trybu przeprowadzenia legalizacji tachografu znajdującego się w samochodzie skarżącego, w szczególności na okoliczność, czy przeprowadzenie legalizacji tachografu wymagało w tym konkretnym przypadku wyjęcia wykresówki, jednoznacznie stwierdziły, iż nie jest to inny powód, który dopuszcza wyjęcie wykresówki na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85, przy czym prawidłowe rozpoznanie tego zarzutu skutkowałoby uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. 5) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 134 § 1, art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, iż organy obu instancji, mimo że nie prowadziły postępowania dowodowego na tę okoliczność, a w aktach postępowania administracyjnego brak jakichkolwiek dowodów na to wskazujących, wadliwie ustaliły, iż w czasie legalizacji tachografu Z. W. oddalał się od pojazdu, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przekonania o prawidłowości zastosowania przez organ art. 15 ust. 2 zdanie czwarte lit. a/ rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85, w sytuacji gdy wychwycenie błędów postępowania dowodowego winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., nawet pomimo braku tak sformułowanego zarzutu w skardze; 6) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez podzielenie dokonanego przez organ II instancji ustalenia, że wykresówka z dnia legalizacji tachografu nie była opisana, jak również, że zakwestionowane przez organy wykresówki R. W. nie były opisane, w sytuacji gdy na odwrocie wykresówki z dnia legalizacji tachografu została umieszczona pieczątka podmiotu uprawnionego do dokonywania legalizacji tachografów, zaś pobieżna nawet treść wykresówek pozwalała stwierdzić, że zawierają one wszystkie wymagane prawem elementy, a wobec takich sprzeczności dokonanych ustaleń z treścią materiału dowodowego, konieczne było uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji; 7) art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zupełne pominięcie przez Sąd szeregu sprzeczności zawartych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, co nie pozwala na odtworzenie, jaki w rzeczywistości stan faktyczny organ uznał za ustalony, a Sąd był zobowiązany takie uchybienie zauważyć i rozważyć jego wpływ na treść zaskarżonej decyzji, co powinno w rezultacie doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Kasator wraz z przedstawionymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania skarżący zarzucił naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na uchyleniu się przez Sąd I instancji od oceny podniesionego w skardze do tego Sądu zarzutu niezgodności z Konstytucją RP przepisu § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny tylko wówczas, jeżeli uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw finansów publicznych upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. W zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Taki też zakres regulacji określa § 1 omawianego rozporządzenia. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tymczasem w § 3 ust. 5 tegoż rozporządzenia użyto jednoznacznego zwrotu "Nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty (...)". Nie oznacza to jednak możliwości dowodzenia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona. Tak też było w niniejszej sprawie, gdyż dla oceny czy opłata za przejazd została uiszczona decydujące znaczenia miała okoliczność, że na odcinku kontrolnym dobowej karty opłaty nie wpisano numeru rejestracyjnego pojazdu, co nie pozwalało na stwierdzenie, iż opłata została uiszczona za przejazd tym konkretnym pojazdem. Ten odcinek kontrolny opłaty był zatem dowodem, o jakim mowa w art. 75 § 1 k.p.a. i podlegał ocenie organu w ramach art. 80 k.p.a. Nie można też podzielić zarzutu, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż nie uzasadnił swojego stanowiska w zakresie ukarania zleceniodawcy za nieprawidłowe używanie wykresówki przez zleceniodawcę. Przeczy temu treść uzasadnienia wyroku (k-18), w którym Sąd I instancji stwierdził m.in. "(...) Przedsiębiorca ponosi pełną odpowiedzialność za działania i zaniechania osób, którymi posługiwał się przy wykonywaniu transportu drogowego (czyli za kierowców). Obciążają go też w tej sytuacji karno-administracyjne konsekwencje wadliwego używania wykresówek przez kierowców. Ciężar udowodnienia okoliczności wyłączających taką odpowiedzialność, przewidzianych w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. (chodzi o brak wpływu na powstanie naruszenia i niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności skutkujących naruszeniem przepisów), spoczywa na przedsiębiorcy wykonującym przewóz." Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji niewadliwie też ocenił, iż organ miał podstawy do przyjęcia, iż kierowcy kontrolowanego pojazdu byli zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę, co wynikało z ich jednoznacznych zeznań. Skarżący zaś zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowego nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających na przyjęcie, iż z kierowcami łączyła go inna umowa niż umowa o pracę, a to przecież skarżący był w posiadaniu tych dowodów. Wprawdzie w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednak przepis ten nie wyklucza aktywności samej strony (art. 78 § 1 k.p.a.) i to w sytuacji, gdy określonymi dowodami dysponuje tylko strona. Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji bezkrytycznie w ślad za organem przyjął, iż legalizacja tachografu nie stanowiła "dopuszczalnego z innych powodów" wyjęcia wykresówki, to stwierdzić należy, iż okoliczność ta nie stanowiła wyłącznej podstawy do przyjęcia za nieusprawiedliwione używanie dwóch wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu. Decydujące znaczenie w tej sprawie miała bowiem okoliczność, iż w sytuacji gdy kierowca nie mógł używać tego urządzenia w wyniku oddalenia się od pojazdu, to powinien wprowadzić na wykresówkę ręcznie, w drodze automatycznej rejestracji lub innym sposobem, zapisy dotyczące wykonywania innych czynności niż prowadzenie pojazdu, czy też czas oczekiwania (art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85), a takich zapisów na wykresówce nie stwierdzono. Wprawdzie w sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego na okoliczność, czy legalizacja tachografu wymagała oddalenia się kierowcy od pojazdu lecz z drugiej strony skarżący nie powołał się na żadne konkretne okoliczności pozwalające na przyjęcie, iż wykonywanie czynności legalizacji tachografu było możliwe bez oddalania się kierowcy od pojazdu. Zauważyć przy tym należy, iż w świetle art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/25 zasadą jest, iż nie wyjmuje się wykresówki lub karty kierowcy z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, a wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Wszelkie odstępstwa do tej zasady powinny zaś być udokumentowane w sposób określony w powyższym przepisie, a więc przez odpowiednie zapisy na wykresówce lub w karcie kierowcy prowadzącego pojazd. Przytoczone uregulowanie wyraźnie ogranicza zakres postępowania dowodowego wyrażonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż prawodawca w pewnym sensie nawiązał tu do tzw. formalnej teorii dowodów, zgodnie z którą określone okoliczności mogą być wykazywane tylko za pomocą ściśle określonych dowodów. Nie jest przy tym sprzeczne z zasadami wyrażonymi w tych przepisach ustalenie, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, w sytuacji istnienia ku temu wyraźnej podstawy prawnej. Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji akceptując ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest chybiony. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, nie zaś gdy zarzut ten dotyczy ograniczenia się sądu pierwszej instancji do kontroli legalności. Za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ust. 2 zd. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż czynności techniczne podejmowane w celu legalizacji tachografu nie są okolicznością uzasadniającą wyjęcie wykresówki w rozumieniu tego przepisu, to twierdzić należy, iż w przepisie tym użyto jedynie sformułowania "wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów", bez bliższego określenia tych powodów. Stąd też – wbrew odmiennemu poglądowi Sądu I instancji – za ten "inny powód" można też uznać czynności techniczne podejmowane w celu legalizacji tachografu. Ten pogląd Sądu I instancji nie miał jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż – jak już o tym była mowa na wstępie niniejszych rozważań – wyjęciu tej wykresówki nie towarzyszyło wprowadzenie na wykresówkę opisu czynności związanych z brakiem prowadzenia pojazdu, o jakich mowa w art. 15 ust. 3 tiret drugie lit. b/, c/ i d/ omawianego rozporządzenia. Nie doszło też do naruszenia przez Sąd I instancji art. 42 ust. 3 i 3a ustawy o transporcie drogowym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych poprzez ich błędną wykładnię, gdyż karta opłaty o jakiej mowa w tych przepisach nie dotyczy jakiegokolwiek przewozu lecz przewozu konkretnym pojazdem samochodowym. Wynika to z treści art. 42 ust. 1 u.t.d., w którym jest mowa o "uiszczeniu opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych". W sprawie zaś było bezsporne, iż na odcinku kontrolnym karty opłaty nie wpisano numeru rejestracyjnego pojazdu, co nie pozwalało na ocenę, iż opłata została uiszczona za przejazd konkretnym pojazdem samochodowym. Sam zaś "czysty blankiet" uiszczenia opłaty nie może stanowić dowodu uiszczenia opłaty za przejazd określonego pojazdu samochodowego. Prawidłowe wypełnienie karty opłaty za przejazd pełni podobną rolę jak "skasowanie" wykupionego biletu na przejazd autobusem lub tramwajem. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że samo wykupienie biletu nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty za konkretny przejazd określonym środkiem komunikacji publicznej. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.