IV SAB/Wr 434/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi V. V. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych I. V. oraz D. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 20 maja września 2019 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza ,że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku , o którym mowa w pkt I wyroku , ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1500 ( słownie : tysiąc pięćset ) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem V. V., reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych I. V. oraz D. V. (dalej: strona, skarżący) z dnia 20 maja 2019 r. (data wpływu) adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 10 czerwca 2020r. (data wpływu do organu) strona złożyła dodatkowe dokumenty, m.in. oświadczenie rodziców o utrzymywaniu dziecka, kopię decyzji zezwalającej na pobyt ojca, kopię aktu notarialnego zakupu nieruchomości, umowa o pracę matki, PIT-37 ojca i matki. W dniu 22 lutego 2021r. strona złożyła wniosek o wgląd do akt. W dniu 11 marca 2021r. wpłynęła do organu korekta wniosku wraz z załącznikami. Pismem z dnia 6 kwietnia 2021r. (data wpływu do organu: 9 kwietnia 2021r.) strona zwróciła się z wnioskiem o przyśpieszenie rozpoznania sprawy oraz wydanie decyzji. Wskazała ponadto, że w sprawie przekazała wszelkie niezbędne dokumenty a mimo to, nie otrzymała informacji o terminie załatwienia sprawy ani o przyczynach zwłoki. Strona podniosła, że zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 220 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) sprawa winna być zakończona w terminie dwumiesięcznym. Pismem z dnia 20 kwietnia 2021r. do sprawy zgłosił się pełnomocnik strony. Jednocześnie wskazał, że z uwagi na fakt, iż od złożenia wniosku minęło już niemal 21 miesięcy, wnosi o niezwłoczne podjęcie przez organ działań w sprawie i wydanie decyzji, ewentualnie o wskazanie jakich dokumentów jeszcze brakuje. W dniu 24 czerwca 2021 r. organ, dokonując pierwszych czynności w sprawie: - na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie na dzień 24 września 2021 r., - na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał stronę do uzupełnienia dokumentów w sprawie w terminie 14 dni, - przekazał ponaglenie Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców. Pismem z dnia 2 czerwca 2021r. (data wpływu do organu: 7 czerwca 2021 r.) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 20 maja 2019 r., podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Skarżący domagał się: 1. stwierdzenia bezczynności w prowadzeniu sprawy, 2. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wyznaczenia organowi terminu 30 dni na załatwienie sprawy, 4. przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 5.000zł 5. zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym, zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 6. rozpoznania skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego wywodził, że 20 maja 2019 r. został złożony wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, który w ustawowym terminie nie został rozpatrzony przez organ. Przez ponad 2 lata organ nie podjął żadnej czynności. Brak decyzji w niniejszym postępowaniu przede wszystkim wpływa na brak możliwości podróżowania przez małoletniego wraz z rodzicami. Nie mogą oni odwiedzić rodziny, co ma negatywny wpływ na życie emocjonalne skarżącego. Brak działania organu nie przyczynia się do wzrostu poszanowania polskiego prawa. Do skargi pełnomocnik dołączył, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, kopię ponaglenia wniesionego do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia 1 czerwca 2021r. Dokumentu tego brak jest w aktach administracyjnych przesłanych przez organ. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podnosząc ,że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, a strona skarżąca winna uzasadnić wysokość sumy pieniężnej jakiej dochodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "bezczynności" w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako "nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wymaga bowiem podkreślenia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca ,,a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że mamy w niej do czynienia z bezczynnością organu. Z materiału aktowego analizowanej sprawy - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku, tj. od dnia 20 maja 2019 r., organ przez ponad dwa lata nie podjął żadnej czynności w sprawie. Nie wystąpił nawet do właściwych służb z wnioskiem o udzielenie informacji o cudzoziemcu, co wymaga jedynie podstawienia odpowiednich danych osobowych do szablonu pisma. Organ we wskazanym dwuletnim okresie nie poinformował również strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał planowanego terminu zakończenia postępowania pomimo wniosków składanych przez stronę w tym zakresie. Również ponaglenie strony z dnia 1 czerwca 2021r. zostało przekazane Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców z uchybieniem terminu. Działania organu uaktywniło dopiero złożenie przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sąd wskazuje, że czynności, które organ winien dokonać w sprawie cechują się powtarzalnością. Nic nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad dwóch latach od jego wpłynięcia, a sama ocena wniosku zainicjowana jest wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 zł (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z tego też względu Sąd oddalił dalej idącą skargę w zakresie wnioskowanej przez skarżącego wysokości sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).