I SA/Wa 728/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda[...] decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o umorzeniu wszczętego na wniosek następców prawnych K. D. postępowania o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzja Wojewody [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Położona w [...] przy ul. [...] zabudowana nieruchomość, oznaczona dawnym nr hip. [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w dacie jego wejścia w życie stanowiła przedmiot współwłasności K. D. ([...]części), L. R. ([...] części), S. L. ([...] części), E.L. ([...] części), H. .K ([...] części) oraz M. G. ([...] części). Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1950 r., utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1951 r. odmówiono przyznania byłym właścicielom w trybie przepisów dekretu prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. W konsekwencji czego znajdująca się na nim budynek, z mocy art. 8 dekretu, stał się własnością Skarbu Państwa. Orzeczenia te stanowiły przedmiot postępowania nadzorczego, po przeprowadzeniu którego, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] września 1999 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2000 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Wniesiona zaś na decyzję Prezesa [...] skarga została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2002 r. I SA/736/00. Aktualnie nieruchomość ta stanowi własność [...] i wchodzi w skład dwóch działek ewidencyjnych: części działki nr [...] (zajętej pod ul. [...]) - uregulowanej w KW nr [...] oraz zabudowanej budynkiem niemieszkalnym działki nr [...] – uregulowanej w KW nr [...], obie z obrębu [...]. W tym stanie rzeczy R. Z., D. D.A. D. s. A., A. D. s. K. (następcy prawni K. D.), wnioskiem z 28 lutego 2007 r., sprecyzowanym pismami z 16 lutego 2017 r. i 4 kwietnia 2017 r., wystąpili o zwrot nieruchomości przy ul. [...] w [...], w udziale [...] części, w trybie art. 136 w zw. z art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016, poz. 2147 ze zm.) dalej: "u.g.n." powołując się na niewykorzystanie jej zgodnie z celem wywłaszczenia, wskazywanym w orzeczeniach dekretowych. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] r. Wojewoda [...] jako właściwego do rozpoznania wniosku wyznaczył Starostę [...]. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Starosta Piaseczyński decyzją z [...] stycznia 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 216 i art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 142 u.g.n. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, powołując się na brak w obowiązujących przepisach podstaw prawnych do spełnienia żądania. Odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych organy wywodziły, że ustanowione w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości nie mogą być stosowane do nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani nie zostały przejęte lub nabyte w trybie aktów wskazanych w art. 216 tej ustawy. W przepisie tym zaś dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie został wymieniony. Zwracały przy tym uwagę, że art. 216 u.g.n., stanowiąc normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej. Brak podstawy prawnej umożliwiającej spełnienie żądania zwrotu nieruchomości we wskazanym przez wnioskodawców trybie powoduje zatem konieczność umorzenia postępowania. Wojewoda [...] zwracał nadto uwagę, że sprawy dotyczące tzw. "gruntów [...]" reguluje art. 214. Unormowanie to reguluje jednak odrębny tryb postępowania administracyjnego, niż sprawa jest o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. Z., zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z 12 lutego 1950 r. utrzymane w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1951 r. stanowiło w istocie decyzję wywłaszczeniowa w stosunku do nieruchomości budynkowej położonej przy ul. [...] – w związku z czym przepis ten znajduje zastosowanie wprost. W przypadku zaś nie podzielenia tej argumentacji zarzucała decyzji naruszenie art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. – poprzez niezastosowanie przepisu art. 216 ww. ustawy na zasadzie wykładni a simili do niniejszego stanu faktycznego, mimo że wymaga tego konstytucyjna zasada równości – w sytuacji gdy odjęcie własności tej nieruchomości jej poprzednim właścicielom nastąpiło na podstawie przepisu podobnego do przepisów objętych zakresem zastosowania art. 216. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi , wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. oraz zobowiązanie Starosty do wydania w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku decyzji o zwrocie na jej rzecz ww. nieruchomości budynkowej w należnej jej części. A także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania o zwrot, w trybie przepisów ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016, poz. 2147 ze zm.) dalej: "u.g.n.", zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na rzecz następców prawnych jednego z jej dawnych współwłaścicieli, w stosownym udziale. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że powyższa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). W konsekwencji czego, z mocy art. 1 tego dekretu, z dniem jego wejścia w życie (21 listopada 1945 r.) grunt tej nieruchomości stał się własnością gminy [...] , a następnie (na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej -Dz.U. Nr 14, poz. 130), własnością Skarbu Państwa. Poza sporem jest również, że złożony przez byłych właścicieli w trybie art. 7 dekretu wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, został rozpoznany negatywnie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1950 r., utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1951 r. W efekcie czego utracili oni także własność posadowionego na nim budynku. Okoliczności te znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym i nie budzą również wątpliwości Sądu. Istotą sporu pozostaje natomiast to, czy w stosunku do takiej nieruchomości możliwe jest zastosowanie przewidzianej w art. 136 ust. 3 u.g.n. instytucji "zwrotu wywłaszczonej nieruchomości" (wprost, bądź w następstwie wykładni rozszerzającej art. 216 u.g.n.) – jak oczekiwali tego skarżąca, czy też nie ma ona w takim wypadku zastosowania - jak przyjęły organy. Umiejscowiony w rozdziale 6 działu III u.g.n., artykuł 136 ust. 3 stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 u.g.n. (art. 136 ust. 4). Na mocy art. 216 ust. 1 i 2 przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się także odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminę na podstawie wymienionych w nim aktów normatywnych (lub wskazanych konkretnych przepisów takich aktów), a także nieruchomości wywłaszczonych na rzecz wskazanych w nim podmiotów. Wśród przepisów tych nie wymieniono dekretu z dnia 26 października 1945 r. Katalog wymienionych w nim aktów jest przy tym katalogiem zamkniętym. Zakres natomiast stosowanie wprost art. 136 u.g.n. - jak zasadnie zauważa także skarżąca (przywołując min. fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2008 r. SK 43/07) - wyznacza termin "nieruchomość wywłaszczona". Wywłaszczenie nieruchomości polega zaś na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2 u.g.n.). Stąd przyjmuje się, że przez termin ten należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Z tak rozumianym wywłaszczeniem – wbrew temu co wywodzi skarżąca - nie mamy jednak do czynienia w przypadku nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości nie został bowiem odjęty poprzednikowi prawnemu R.Z. oraz pozostałym jej współwłaścicielom w wyniku władczej i jednostronnej czynności organu administracji publicznej (decyzji) względnie umowy, ale utracili go oni z mocy samego prawa. W odniesieniu do gruntu nastąpiło to z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r, o czym stanowił jego art. 1 przewidując, że "(...) wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy." W odniesieniu do posadowionego na nim budynku, odjęcie jego własności dawnym właścicielom nastąpiło z kolei z dniem wydania ostatecznej decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Finalizował się bowiem wówczas z mocy art. 8 dekretu tymczasowy stan prawno-rzeczowy nieruchomości przewidziany w jego art. 5 (gdzie budynek stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności) i następował ex lege powrót do wyrażonej w art. 4 i 5 dekretu z dnia 11 października 1946 r. prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) systemowej zasady dzielenia przezeń - jako część składowa rzeczy - losu prawnego gruntu, na którym był posadowiony. To zaś wykluczało możliwość zastosowania wprost do tego rodzaju nieruchomości omawianej regulacji, co czyni sformułowany w tym względzie zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. chybiony. Wbrew też temu co podniesiono w skardze, nie było dopuszczalne rozpoznanie żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości poprzez odpowiednie zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n., w następstwie rozszerzenia treści normatywnej odesłania zawartego w art. 216 u.g.n. na zasadzie analogii, przy zastosowaniu reguły wnioskowania a simili (z podobieństwa przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z wywłaszczeniami lub przejęciami zrealizowanymi na podstawie wymienionych w tym przepisie aktów normatywnych). Co prowadzić miałoby do wniosku, że zakresem owego odesłania objęte są również przypadki przejęć nieruchomości na podstawie ww. dekretu, mimo że ten akt nie został w nim wymieniony. Godzi się bowiem zauważyć, że zastosowanie analogii w prawie administracyjnym materialnym- a do tego prowadziło by przyjęcie stanowiska skarżącej - objęte jest bezwzględnym zakazem, a zakaz ten ma oparcie w konstytucyjnych zasadach praworządności i legalności (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. r. II OSK 2088/15, Lex nr 2360161; postanowienie NSA z 28 sierpnia 2018 r. II OW 118/18, Lex nr 2556511). Te z kolei nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co w równym stopniu dotyczy zarówno nakładania obowiązków, jak i ustalania praw, a także działania w ramach odpowiednio ustanowionej kompetencji. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym - jak wskazuje się w orzecznictwie - łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa. W prawie administracyjnym nie można bowiem zakładać istnienia luk, których likwidowanie w drodze analogii doprowadziłoby do akceptowania zasady nie mającej zastosowania w prawie administracyjnym, że wolno wszystko co nie jest zakazane (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r. II GSK 392/09, Lex nr 596795). Mając zatem na względzie, że art. 216 u.g.n. nie przewiduje zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r., a możliwość rozszerzającej jego wykładni jest wyłączona, zgodzić się przyjdzie z organem, że rozpoznanie co do istoty żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości na zasadach przewidzianych dla zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, z uwagi na brak ku temu podstawy prawnej w obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mogło nastąpić. Sąd nie dostrzega przy tym sprzeczności przyjętego przez ustawodawcę w ww. przepisie rozwiązania ( i pominięcia w nim przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r.), z konstytucyjną zasadą równości względem prawa i równej dla wszystkich ochrony prawnej własności oraz innych praw majątkowych i dziedziczenia. Jak bowiem zauważał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 października 2001 r. SK 22/01 (OTK 2001/7/216) zasada równości "polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (...). Punktem wyjścia dla orzekania o zasadzie równości musi więc zawsze być najpierw ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc, innymi słowy, czy zachodzi "podobieństwo" tych sytuacji." Taką zaś wspólną cechą, jednostki tracące własność nieruchomości w następstwie zastosowania do nich przepisów wymienionych w art. 216 aktów oraz byli właściciele tzw. "gruntów warszawskich", się nie charakteryzują. Z tych względów także zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n., upatrywany w niezastosowaniu do niniejszego stanu faktycznego przez organy art. 216 ww. ustawy na zasadzie wykładni a simili, nie mógł okazać się skuteczny. Brak podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy objętej żądaniem strony formułowanym we wniosku z [...] lutego 2007 r., sprecyzowanym pismami z 16 lutego 2017 r. i 4 kwietnia 2017 r. (pozytywnie bądź negatywnie), czyniło zainicjowane tym żądaniem postępowania administracyjne bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy wszak do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowego lub przedmiotowego), co powoduje że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W takiej zaś sytuacji organ zobligowany jest postępowanie umorzyć. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie Starosta [...] nie naruszyła prawa. Nie naruszył go tym samym Wojewoda [...] utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Mając powyższe na względzie, skarga R. Z., jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).