II GSK 160/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Edward Kierejczyk (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 468/06 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 26 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej 1.Uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2.Oddala skargę I. B. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 26 lipca 2006 r. nr [...]; 3. Zasądza od I. B. na rzecz Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na skutek skargi I. B., uchylił decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 26 lipca 2006 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 12 czerwca 2006 r., Nr [...] o odmowie przyznania renty strukturalnej. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że organ I instancji, działając na podstawie § 17 ust. 1 w zw. z § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, odmówił przyznania tego rodzaju pomocy finansowej, ponieważ uznał, że wnioskodawca nie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez co najmniej 5 lat, nie spełniając tym samym wymogów § 4 pkt 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy uznał odmowę przyznania renty strukturalnej za zasadną, podkreślając, że rolnicy ubiegający się o ten rodzaj świadczenia mają możliwość wykazania się pięcioletnim okresem podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu od czasu, kiedy weszła w życie ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), tj. od dnia 1 stycznia 1991 r. Natomiast z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że I. B., w czasie obowiązywania tej ustawy podlega ubezpieczeniu z KRUS od dnia 2 marca 2006 r. i nie ma możliwości uwzględnienia jego ubezpieczenia w okresie od dnia 1 lipca 1977 r. do dnia 31 grudnia 1988 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. B. zarzucił organom wadliwą interpretację § 4 pkt 2 rozporządzenia wskazując, że odwołuje się ono do przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników bez ograniczeń czasowych, które to usiłują "dopisać" organy administracji, a on sam udokumentował należycie podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników przez wymagany pięcioletni okres. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za zasadną. W pierwszej kolejności zwrócił on uwagę, że przepisy § 4 pkt 2 rozporządzenia w żaden sposób nie określają, w jakich latach producent rolny miał podlegać co najmniej pięcioletniemu ubezpieczeniu, aby spełnić wymóg uzyskania renty strukturalnej. Za taką interpretacją przemawia wykładnia historyczna tych postanowień. W pierwotnym brzmieniu § 4 pkt 2 tego rozporządzenia, który obowiązywał do 10 listopada 2005r., rentę strukturalną przyznawało się "producentowi rolnemu (...) jeżeli (...) prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i w tym okresie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, przez okres co najmniej 5 lat." Z tego uregulowania wynika, że w poprzednim stanie prawnym rolnik musiał podlegać ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu w okresie, w jakim prowadził działalność rolniczą, a nie w czasie dowolnym. W dacie wydania zaskarżonej decyzji omawiana regulacja została zmieniona poprzez zlikwidowanie słów "w tym okresie", co należało potraktować jako świadome działanie racjonalnego normodawcy i stwierdzić, że obecnie producent rolny może wykazać się podleganiem ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu także we wcześniejszym czasie, niż w okresie 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną. Wbrew poglądom organów obu instancji może to być również okres sprzed dnia wejścia w życie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, co wynika z jej art. 6 pkt 11 i 14, art. 18 pkt 1 i art. 20 ust. 1 pkt 2. Według nich przez ubezpieczenie emerytalno-rentowe, którym posługuje się § 4 pkt 2 wymienionego rozporządzenia, rozumie się także okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników indywidualnych i ich rodzin w latach 1983–1990 oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pomocy w gospodarstwie rolnym przed dniem 1 stycznia 1983 r. po ukończeniu 16 lat życia i opłaceniu składki na ubezpieczenie, chyba że w myśl tych przepisów nie istniał obowiązek opłacenia składek. W konsekwencji Sąd uznał, że w obu decyzjach naruszono prawo materialne przez błędną wykładnię § 4 pkt 2 rozporządzenia. Ponadto organy te naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez brak odniesienia się do zaświadczenia KRUS z dnia 3 kwietnia 2006 r., z którego wynika, że I. B. od dnia 1 lipca 1977 r. do dnia 31 grudnia 1988 r. podlegał ubezpieczeniu i opłacał składki (z wyjątkiem okresu: 1 stycznia 1980 r. – 31 grudnia 1984 r.). Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach zaskarżył powyższy wyrok na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., i wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: – § 4 pkt 2 rozporządzenia wskutek przyjęcia, że wymagany okres podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu może być wykazany przez rolnika sprzed wejścia w życie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, – art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust 3, art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wskutek przyjęcia, że przewidziana w niej emerytura lub renta rolnicza jest tożsama z rentą strukturalną określoną w rozporządzeniu, do której mają zastosowanie przepisy tej ustawy. Zdaniem organu, przyjęte w § 4 pkt 2 rozporządzenia unormowanie, że rolnik winien przez 5 lat przed złożeniem wniosku o przyznanie renty strukturalnej podlegać ubezpieczeniu określonemu w tej ustawie, nie pozwala na uwzględnienie okresu ubezpieczenia sprzed jej wejścia w życie. Wskazane przez Sąd I instancji przepisy tej ustawy nie mają związku z rentą strukturalną zaliczoną do odrębnej kategorii świadczeń. Błędne jest też przyjęcie, że okresy ubezpieczenia w latach 1983−1990 zaliczane do emerytury rolniczej można uwzględniać przy rencie strukturalnej. Podleganie ubezpieczeniu społecznemu nie jest bowiem tożsame z zaliczalnością okresów ubezpieczenia do przyznania świadczenia. Gdyby Rada Ministrów chciała przyjąć rozwiązanie pozwalające na zaliczanie do renty strukturalnej okresów ubezpieczenia rolników przed dniem 1 stycznia 1991 r., w tym rozporządzeniu musiałoby się znaleźć stosowne, wyraźne unormowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. B. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku i podkreślił, że rozporządzenie nie określa, w jakich latach producent rolny miał podlegać co najmniej pięcioletniemu ubezpieczeniu, aby uzyskać rentę strukturalną. Zwrócił też uwagę, że ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników z 1990 r. z przyczyn oczywistych nie mogła rozróżniać renty rolniczej od renty strukturalnej, ponieważ ta ostatnia została wprowadzona do rozporządzenia w 2004 r. Rozporządzenie to korzysta z istniejącego już prawa, poprzez odwołanie się do wspomnianej wyżej ustawy, nie tworzy nowych wymogów odnośnie sposobu dokumentowania podlegania ubezpieczeniu społecznym rolników, a strona spełnia wszystkie wymogi do uzyskania renty strukturalnej. Ponadto zwrócił uwagę na mylne dane w skardze kasacyjnej, a w szczególności błędne podanie nazwiska strony i daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Organ w kolejnym piśmie przyznał się do błędów w tym zakresie, argumentując pomyłkę faktem przygotowywania dwóch skarg kasacyjnych w podobnych sprawach, w których zgłoszone zarzuty były rodzajowo identyczne. Jednakże w tej skardze kasacyjnej podano prawidłowo datę zaskarżonego wyroku, sygnatury akt orzeczenia oraz decyzji organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Takie związanie granicami skargi kasacyjnej nie stoi na przeszkodzie nawiązaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny do innych jeszcze unormowań łączących się ze wskazanymi w niej przepisami, które zostały naruszone bądź pominięte i pozostają w związku ze sprawą. Biorąc pod uwagę te uwarunkowania należy przypomnieć, że wymieniona ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników weszła w życie z dniem 1 stycznia 1991 r. Zgodnie z jej art. 16 ust. 1 od tego dnia ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z mocy ustawy podlega rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny, a także domownik rolnika. W art. 16 ust. 2 dopuszczono również możliwość takiego ubezpieczenia na wniosek innych osób, jeżeli spełniały określone w nim warunki. Ograniczając dalsze rozważania do emerytury rolniczej, jej przyznanie jest uzależnione od wieku i okresu podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. Taka emerytura przysługuje rolnikowi, który ukończył 65 lat i podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez co najmniej 100 kwartałów, rolnik w wieku 60 lat musi wykazać się ubezpieczeniem przez co najmniej 120 kwartałów, a rolnik pozbawiony możliwości prowadzenia działalności rolniczej – najogólniej biorąc z przyczyn od niego niezależnych − przez co najmniej 50 kwartałów (kolejno art. 19 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy). Gdyby więc liczenie okresu ubezpieczenia emerytalno-rentowego rolnika następowało dopiero od dnia 1 stycznia 1991 r., kiedy ustawa ta weszła w życie, przyznanie emerytury rolniczej w kolejno wymienionych sytuacjach byłoby możliwe nie wcześniej niż w 2015, 2020 i 2002 r. Takie rozwiązanie nie mogło być przyjęte ze względu na już wcześniej sukcesywnie budowany model zaopatrzenia emerytalnego rolników, co znalazło wyraźne potwierdzenie w definicji pojęć używanych w tej ustawie (art. 6 pkt 10 i 14) oraz w jej art. 20. Chodzi o ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz.U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), która zastąpiła ustawę z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). Mając to na uwadze w art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 omawianej ustawy do okresów ubezpieczenia wymaganych w art. 19 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, określonych w kwartałach, zalicza się okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników indywidualnych i członków ich rodzin w latach 1983-1990 oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16 roku życia, przed dniem 1 stycznia 1983 r. Jest to podstawowy i nadal obowiązujący system ubezpieczenia rolników przypomniany w zakresie niezbędnym do oceny zasadności skargi kasacyjnej. Obok niego pojawił się inny rodzaj świadczenia w postaci wcześniejszych emerytur określonych w art. 10−12 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U. UE.L.99.160.80). Nazwano je w § 1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. rentami strukturalnymi i określono warunki przyznawania producentom rolnym. W tej sprawie jeden z nich przewidziany w § 4 pkt 2 budził wątpliwości – chodziło o rolnika, który "prowadził nieprzerwalnie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i przez okres co najmniej 5 lat podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników". Przepis ten wyraźnie nawiązuje w swoim odesłaniu do podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu wg przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wspomniany art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników zawiera pełne unormowanie co do kręgu osób podlegających ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z mocy ustawy lub objętych ubezpieczeniem na ich wniosek. Wątpliwości co do nazewnictwa eliminuje jej art. 6 pkt 11 nakazujący przez ubezpieczenie emerytalno-rentowe rozumieć ubezpieczenie określone w tej ustawie. Od podlegania ubezpieczeniu należy wyraźnie odróżniać możliwość zaliczania do okresów ubezpieczenia stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy. Biorąc pod uwagę terminologię, jaką posłużono się w § 4 pkt 2 rozporządzenia, zawarte w nim odesłanie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników nie obejmuje okresów ubezpieczenia rolnika, jakiemu podlegał przed dniem 1 stycznia 1991 r. Renta strukturalna przysługuje bowiem rolnikom po ukończeniu 55 lat, a więc znacznie młodszym od osób, które mogą ubiegać się o przyznanie emerytury rolniczej. To udogodnienie musi być powiązane z racjonalnie określonymi warunkami, jakie są wymagane do uzyskania renty strukturalnej. Przewidziana w art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników możliwość zaliczanie okresów ubezpieczenia w latach 1983-1990 i przed dniem 1 stycznia 1983 r. jest precyzyjnie odniesiona do wspomnianych już okresów ubezpieczenia liczonych w kwartałach, o jakich mowa w art. 19 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 po to, aby możliwe było korzystanie z emerytury rolniczej już po wejściu w życie ustawy. Nie można więc rygorystycznego sposobu liczenia pięcioletniego okresu ubezpieczenia wymaganego do przyznania renty strukturalnej zastępować bardziej liberalnym unormowaniem dotyczącym tej przesłanki w odniesieniu do emerytury rolniczej, gdyż w przeciwnym wypadku istota obu rodzajów świadczeń realizujących powiązane z nimi cele uległaby niedopuszczalnej deformacji. Z powyższych względów pięcioletni okres ubezpieczenia emerytalno-rentowego wymagany w § 4 pkt 2 rozporządzenia do przyznania renty strukturalnej, liczy się po dniu wejścia w życie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W zaskarżonym wyroku doszło więc do naruszenia podanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przez omówione utożsamienie sposobu liczenia okresów ubezpieczenia emerytalno-rentowego rolników przy przyznawaniu renty strukturalnej i emerytury rolniczej. Po wejściu w życie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników . B. podlegał takiemu ubezpieczeniu dopiero od dnia 2 marca 2006 r., a więc krócej niż przez wymagane 5 lat. Nie można więc było do tego okresu zaliczyć jego ubezpieczenia od dnia 1 lipca 1977 r. do dnia 31 grudnia 1988 r. uwzględnianego – co do zasady – wyłącznie przy ubieganiu się o emeryturę rolniczą, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2. Skarga kasacyjna podlegała więc uwzględnieniu. Z uwagi na naruszenie w zaskarżonym wyroku wyłącznie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.