II SA/Lu 407/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 9 marca 2022 r., znak: SKO.1914/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną do sądu decyzją z 9 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania R. M. (dalej jako: "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Zamość z 26 października 2021 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 24 sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu), skarżąca wystąpiła o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką – A. N., legitymującą się orzeczeniem zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. Decyzją z 26 października 2021 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując w uzasadnieniu, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w ww. przepisie. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił błędne zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13). Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 9 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. Kolegium uznało jednak, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oparte na konstrukcji obowiązku alimentacyjnego jest przyznawane osobom, na których spoczywa ciężar opieki nad niepełnosprawną osobą bliską, w związku z czym z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki muszą zrezygnować z zatrudnienia (lub go nie podejmują). Przeprowadzona przez Kolegium weryfikacja zakresu pomocy osobie niepełnosprawnej pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wykazała, że skarżąca ma troje rodzeństwa, które w równym stopniu jak ona jest objęte obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Kolegium stwierdziło, że trudno uznać, iż czworo dorosłych osób, z których żadna nie legitymuje się aktualnie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pracujących czy też będących na emeryturze oraz mieszkających w pobliżu niepełnosprawnej matki nie było w stanie zrealizować ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, polegającego na zapewnieniu matce opieki, bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia czy też niepodejmowania pracy przez jednego z nich. Zdaniem organu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy zwalnia pozostałych członków rodziny spokrewnionych w tym samym stopniu, z obowiązku zapewnienia matce opieki, będącego elementem obowiązku alimentacyjnego. Taka sytuacja jest niedopuszczalna z punktu widzenia zasad współżycia społecznego i nie pozostaje w zgodzie z interesem społecznym gdyż sfinansowanie opieki, będące także formą realizacji obowiązku alimentacyjnego, przerzucone zostałoby niezasadnie na podatników. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącej zarzucił: (1) naruszenie art. 17 ust 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, bowiem sprawowanie osobistej opieki nad matką, jak i jej sfinansowanie, mogą zapewnić wszystkie dzieci niepełnosprawnej bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą, tym samym przez uznanie, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej, a sprawowaniem przez skarżącą opieki nad matką; (2) naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. a) błędne przyjęcie, że rodzeństwo skarżącej ma możliwość sprawowania osobistej opieki nad matką, jak i jej sfinansowania, a w konsekwencji brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania i prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej; b) brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19, z 10 maja 2022 r., II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; z 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22). W świetle argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istota sporu sprowadza się do uznania przez Kolegium, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącej z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem zatrudnienia, wiążącego się z obowiązkiem alimentacyjnym rodzeństwa skarżącej. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium w tej kwestii jest prawidłowe. W świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359; dalej jako: k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Dokonując analizy powyższych przepisów w kontekście stanu faktycznego sprawy, Sąd uznał za trafne stanowisko Kolegium, że skarżąca nie spełnia warunku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, w żaden sposób nie można uznać, że to jedynie na skarżącej spoczywa ciężar sprawowania opieki wykluczającej możliwość podjęcia przez opiekuna zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest wykazanie, że osoba zobowiązana do opieki, stale i osobiście ją sprawuje nad bliską osobą niepełnosprawną. Kluczową kwestią jest zatem ustalenie, czy opieka ta stanowi przeszkodę w wykonywaniu pracy zarobkowej, a tym samym czy zachodzi związek pomiędzy rezygnacją czy tez niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wynika bowiem z samego faktu wykonywania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem lekarskim o określonej treści (którego nie mogą negować organy administracji publicznej), ale z konieczności rezygnacji z zatrudnienia bądź podjęcia pracy zarobkowej z uwagi na niemożność pogodzenia ich z prawnym i moralnym obowiązkiem opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak zasadnie akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, rolą organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób (w tej kwestii wiążąco wypowiada się właściwy organ w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności) ale, co istotne i decydujące, weryfikacja zakresu tej pomocy pod kątem wystąpienia sygnalizowanych wyżej przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 czerwca 2022 r., II SA/Gd 398/22). Z ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w trakcie postępowania wynika, że niepełnoprawna A. N. porusza się samodzielnie, ma problemy z zachowaniem równowagi, wymaga pomocy w czynnościach higienicznych, samoobsługowych, skarży się na problemy z pamięcią, chociaż wypowiada się logicznie. Na wizyty lekarskie i wszelkie badania musi udawać się wraz z córkami. Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca ma trzy siostry, A. K. jest na emeryturze, E. M. mieszka z rodziną i pracuje zawodowo oraz M. G., która także jest na emeryturze. Z akt sprawy nie wynika, aby córki niepełnosprawnej legitymowały się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności lub znajdowały się w trudnej sytuacji materialnej. Córki A. N. - poza skarżącą, która mieszka razem z matką - A. K. i E. M. zamieszkują w tej samej miejscowości co ich niepełnosprawna matka. Z rodzeństwa jedynie córka M. G. mieszkająca w Z. deklaruje problemy zdrowotne, nie udokumentowane jednak żadnym orzeczeniem. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że pozostałe córki A. N. wspierają siostrę w opiece nad matką, na miarę swoich możliwości. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby – co ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy - to realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad wymagającym opieki rodzicem. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, również realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 129 § 2 k.r.o., krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża, co należy podkreślić, w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Natomiast zgodnie z art. 135 § 1 k.r.o., zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Z kolei stosownie do § 2 tego przepisu, wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych, polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego. Zgodnie zaś z art. 140 § 1 k.r.o., osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania, będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić. Okoliczności te mają znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. (por. wyroki WSA w Krakowie: z 26 kwietnia 2021 r., III SA/Kr 1065/20; z 28 stycznia 2022 r. III SA/Kr 1386/21 i III SA/Kr 1418/21; z 25 lutego 2022 r. III SA/Kr 1480/21; z 29 marca 2022 r., III SA/Kr 1601/21; z 30 maja 2022 r., III SA/Kr 128/22; z 3 czerwca 2022 r., III SA/Kr 372/22; z 23 czerwca 2022 r., III SA/Kr 39/22). Ustawodawca wskazując katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawił organom dowolności w przyznawaniu tego świadczenia, dowolnością tą nie dysponują także osoby z kręgu rodziny, które nie mogą wybrać spośród zobowiązanych do alimentacji jednej osoby i wskazać ją jako uprawnionego do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Z powołanych przepisów wynika wprost, że w sytuacji, w której osoby zobowiązane do alimentacji z różnych przyczyn nie świadczą opieki nad osobą jej wymagającą, mogą swój obowiązek alimentacyjny realizować nie poprzez starania osobiste, a poprzez przykładowo opłacenie osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy: skarżąca ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze nie wskazała okoliczności, które mogłyby uzasadniać zwolnienie rodzeństwa z obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Nie zostało zatem wykazane, że siostry skarżącej nie tylko nie są w stanie realizować swojego obowiązku alimentacyjnego wobec matki poprzez sprawowanie osobistej opieki lub finansowanie pomocy w opiece nad niepełnosprawną matką, ale również aby skarżąca nie była w stanie uzyskać od rodzeństwa, zwrotu przypadającej na nich części świadczeń alimentacyjnych, w sytuacji gdyby istotnie spełniła je wobec matki w części obciążającej rodzeństwo, stosownie do treści powołanego art. 140 § 1 k.r.o. Zasadnie zatem Kolegium wywiodło, że jeżeli z jakichś uzasadnionych powodów rodzeństwo skarżącej nie może osobiście poświęcać czasu na sprawowanie opieki nad matką, wyręczając choćby z niektórych czynności skarżącą, to obowiązek ten może przybrać również formę np. wspólnego opłacania usług opiekuńczych, zwłaszcza że rodzeństwo skarżącej to osoby dorosłe, które pracują lub są na emeryturze. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałby niczym nieuzasadnione przerzucenie na Państwo (a w istocie na podatników) wydatków związanych z opieką na niepełnosprawną osobą, w sytuacji gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne k.r.o. (por. wyrok WSA w Kielcach z 26 maja 2021 r., II SA/Ke 306/21; wyrok WSA w Krakowie z 2 marca 2021 r., III SA/Kr 1008/20). Konkludując, Kolegium zasadnie uznało, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W rozpoznawanej sprawie Kolegium prawidłowo oceniło zebrany materiał dowodowy i prawidłowo uznało, że brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca nie jest jedyną osobą obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym względem niepełnosprawnego członka rodziny, toteż nie ma podstaw do uznania, że ciężar opieki spoczywa tylko na niej, a tym samym uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy. W tej sytuacji podniesione w skardze zarzuty należy uznać za niezasadne. Wbrew twierdzeniom skargi Kolegium nie dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani nie popełniło błędu w zakresie ustaleń faktycznych. Niesporne jest, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, jednakże o odmowie przyznania świadczenia zadecydowały nie ustalenia faktyczne, ale prawidłowa wykładnia przepisów, prowadząca do jednoznacznego wniosku, że skarżąca nie spełnia przesłanki przyznania świadczenia, wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jeszcze raz trzeba powtórzyć, że kluczowym problemem w sprawie jest właściwe zastosowanie przepisów prawa, a nie ustalenia faktyczne, które w istocie są bezsporne (w zakresie koniecznym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy). Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. jest zatem chybiony. Można zauważyć, że przed wydaniem decyzji Kolegium nie zawiadomiło skarżącej o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenie się na ten temat (art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.). Tym niemniej jednak trudno w tym upatrywać uchybienia mającego jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, skoro ustalenia faktyczne w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy były bezsporne, a spór dotyczył nie sfery faktów, lecz prawa – właściwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.