I SA/Wa 1986/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 9 czerwca 2022 r. nr KKU-62/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 9 czerwca 2022 r., nr KKU-62/21, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "KKU", "organ odwoławczy") - po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "P.", "skarżąca") utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 10 marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości. Decyzja KKU została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] - zawiadomieniem z 30 marca 2020 r. - wszczął w urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę K. nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0892 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...] w K., Wydział IV Ksiąg Wieczystych. Ww. decyzją z 10 marca 2021 r. Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę K. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. jako organu reprezentującego Skarb Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 14 lutego 1955 r., nr [...] o wywłaszczeniu. Orzeczeniem tym wywłaszczone zostały parcele gruntowe - pgr. I. kat.: [...], [...] i [...] gm. kat. [...]. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z opisami zmian parcel na wykazach synchronizacyjnych (korygujących) sporządzonych w ramach operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 listopada 2007 r., pgr. I. kat. [...] podzieliła się m.in. na pgr. I. kat. [...], która następnie podzieliła się m.in. na pgr. I. kat. [...], z kolei pgr. I. kat. [...] podzieliła się m.in. na pgr. I. kat. [...], a pgr. I. kat. [...] podzieliła się m.in. na pgr. I. kat. [...]. Dalej, jak wynika z ww. wykazów pgr. I. kat. [...] gm. kat. [...] utworzyła działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...], a pgr. I. kat. [...] i pgr. I. kat. [...] utworzyły działkę ewidencyjną [...] obręb [...]. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym sporządzonym w ramach tego samego operatu, działki nr [...] i [...] obręb [...] utworzyły działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...]. W dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze gruntów obrębu [...] figurowała działka nr [...] o pow. 0,0895 ha, w stosunku do której jako władający gruntem wpisana była [...] Dyrekcja [...] w K.. Działka nr [...], zgodnie z tabelarycznym wykazem zmian sporządzonym w ramach operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 listopada 2000 r. zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,0892 ha na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2000 r. Wojewoda powołał się na pismo Urzędu Miasta K. z 16 marca 2020 r. z którego wynika, że zgodnie z obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 25 kwietnia 1988 r., we wskazanej dacie działka nr [...] obręb [...] położona była częściowo na terenach urządzeń komunikacji zbiorowej (zajezdnie autobusowe, tramwajowe, DEPO, zajezdnie metra, dworce PKS i MPK/) oznaczonych symbolem [...] oraz częściowo na terenach mieszkalnictwa zbiorowego oznaczonych symbolem [...]. Organ I instancji wskazał, że działka nr [...] objęta jest wnioskiem P.- S.A. o wydanie decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 292 z późn. zm.), stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego tej działki - sprawa znak: [...]. W ocenie Wojewody, z całokształtu zebranych akt nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r., znajdowała się w zarządzie innej niż Skarb Państwa, państwowej osoby prawnej. Tym samym należało stwierdzić, że podmiotem do którego nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem należała jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, którym był Naczelnik [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z 10 marca 2021 r. złożyła P. wnosząc o zmianę decyzji poprzez odmowę komunalizacji ww. nieruchomości, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie skarżącej, organ I instancji wadliwie przyjął, że przedmiotowa nieruchomość nie należała do przedsiębiorstwa państwowego P. i podlega komunalizacji jako zarządzana przez terenowe organy administracji państwowej. W odwołaniu wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość nie może zostać uznana za podlegającą komunalizacji nawet pomimo braku formalnego przekazania w zarząd lub użytkowanie P. z uwagi na fakt, iż nieruchomość znajdowała się od szeregu lat we władaniu przedsiębiorstwa państwowego P., a następnie powstałej w wyniku komercjalizacji P. S.A. oraz jest terenem kolejowym zabudowanym infrastrukturą kolejową. Dodała, iż w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby kiedykolwiek przedmiotowa nieruchomość została przekazana we władanie jakiegokolwiek terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Ponadto skarżąca wskazała, iż organ I instancji naruszył art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez brak zastosowania, w związku z pominięciem przesłanki posiadania nieruchomości przez PP P. na dzień 27 maja 1990 r. Skarżąca powołała się również na art. 7 rozporządzenia o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Tym samym, w jej ocenie zarząd nad przedmiotową nieruchomością powstał z mocy prawa - z przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. ex lege, a ani powołane rozporządzenie ani przepis prawa nie wymagał stwierdzenia lub potwierdzenia tego stanu. Powołaną na wstępie decyzją z 9 czerwca 2022 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z 10 marca 2021 r.. W uzasadnieniu KKU wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Zdaniem KKU bezsporne jest w niniejszej sprawie, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K z 14 lutego 1955 r., nr [...] o wywłaszczeniu. Orzeczeniem tym wywłaszczone zostały pgr. I. kat.: [...], [...] i [...] gm. kat. [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona dla przedmiotowej nieruchomości. Dalej KKU stwierdziła, że kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki P. S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. KKU podkreśliła, że żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) skarżąca nie przedstawiła. Faktyczne władanie mieniem przez P. bądź przez jej poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy z 10 maja 1990 r. następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W ocenie organu odwoławczego dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić również zapisy ewidencji gruntów oraz zaświadczenia starosty. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Zapisy w ewidencji gruntów, z uwagi na swój charakter, są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wypisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktu notarialnego i umów dzierżawy i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. W konsekwencji, wpis w ewidencji gruntów może być uznany jedynie za środek dowodowy, a nie za przesłankę prawną. KKU podkreśliła, że prawo zarządu P. do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dalej wskazała, że ustawa o kolejach przyznała jedynie P. uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie o utworzeniu PKP po zmianach. Także uchwalona 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania spółce zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji P. w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie P. jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo P. do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. W konsekwencji powołane przepisy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały P., jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. (w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości. W ocenie Komisji w sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego P.. Ponadto P. w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. Jednocześnie KKU podkreśliła, że komunalizacja (na dzień 27 maja 1990 r.) i uwłaszczenie prawem użytkowania (na dzień 5 grudnia 1990 r.) nie pozostają ze sobą w konflikcie czasowym, ale także rzeczowym, ponieważ ustawodawca wprowadzając uwłaszczenie uwzględnił zajście komunalizacji z mocy prawa ponad pół roku wcześniej. Wynika to jednoznacznie z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 9 czerwca 2022r. wniosły P. S.A. w W.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach poprzez błędne zastosowanie w związku z uznaniem, że sporna nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego; 2) art. 4 i art. 6 ust. 1 Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PP "Polskie Koleje Państwowe" poprzez brak zastosowania prowadzący do błędnego uznania, że nieruchomości przeznaczone do użytku kolei nabyte z mocy prawa przez P. podlegają komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.; 3) art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez brak zastosowania, w związku z pominięciem przesłanki posiadania nieruchomości przez PP P. z dniem 27 maja 1990 r. Zdaniem P. zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza również przepisy postępowania, tj.: 1) art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz 138 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącej, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.; 2) art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącą nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. pomimo, że jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie; 3) art. 15 i art. 107 § 2 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasądzenie od KKU na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Między innymi wskazał, że organ nie przeprowadził żadnego dowodu z którego wynika, ze decyzja o ustanowieniu zarządu nie zaginęła ani nie uległa zniszczeniu, co stanowi uchybienie albowiem wywłaszczenie nastąpiło na cele P.. Organ powinien ustalić tytułem jakiego prawa pobierana była opłata. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa. W wyniku postępowania administracyjnego zakończonego zakwestionowaną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 9 czerwca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z 10 marca 2021 r. organy stwierdziły, że Gmina K. nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0892 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Powyższe nabycie nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej też jako: "ustawa komunalizacyjna), a wynikało z ustalenia, że przedsiębiorstwu państwowemu P. nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości. To zaś wobec faktu, że nie legitymowało się ono dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło KKU do konkluzji, że jako składnik mienia państwowego należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (Naczelnika [...]). Zdaniem Sądu stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jak natomiast stanowi art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Z kolei, w myśl art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zbadanie, czy istotnie w ww. dacie przedsiębiorstwo P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Zdaniem Sądu, przedsiębiorstwo państwowe P. (poprzednik prawny skarżącej spółki) nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Potwierdza to pośrednio sama skarżąca, która do takiego dokumentu się nie odwołuje (zarzuca natomiast organom, iż te nie przeprowadziły żadnego dowodu w celu ustalenia czy decyzja o ustanowieniu zarządu np. nie zaginęła). Z drugiej zaś strony skarżąca prawa do grunty wywodzi z fatycznego władania nim i aktów normatywnych dotyczących utworzenia i funkcjonowania przedsiębiorstwa, począwszy od rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", poprzez ustawę z 2 grudnia 1960 r. o kolejach i ustawę z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Należy jednak zauważyć, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa zarządu nie kreował i nie kreuje. Zarząd ów (dziś trwały zarząd) jest bowiem prawną forma władania nieruchomością. Dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - jak trafnie podniosła KKU - przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do jej art. 38 ust. 2 mogło to więc nastąpić w drodze: 1) decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) względnie umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez P. tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Tymczasem jak już zaznaczono, tego rodzaju indywidualnym aktem skarżąca nie dysponuje. Odmawiając słuszności wyprowadzanym w skardze wnioskom, należy zauważyć, że w sprawach pomiędzy P. a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie. Sąd stwierdzał, że P. o ile nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności P.. Naczelny Sąd wyjaśniał również, że P. nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W wydawanych na przestrzeni lat orzeczeniach, NSA podkreślał, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń. Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia :dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko P., iż pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Zdaniem NSA z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem: "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważał także, że od samego początku swego istnienia P. miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa P.. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał P. m.in. inwentaryzację majątku. Należy podkreślić, że aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność – na co zwróciła uwagę KKU – Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W jednobrzmiących tezach tych uchwał Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której P. uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości." We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia P., w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że P. nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania P. zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji P. w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa P.. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo P. do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że P. S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było P., bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo P. S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "P. S.A." (P.) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Jednakże, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. Przedmiotowa sprawa jest kolejną, taką samą faktycznie i prawnie jak te, w których Naczelny Sąd Administracyjny zajmował opisywane wyżej stanowisko. Z akt jej bowiem wynika, iż P. nie legitymowały się żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości, na dzień 27 maja 1990 r. Nie została wydana żadna decyzja, wskazująca na taki tytuł, ustanawiająca go, czy potwierdzająca, zaś przepisy ogólne wskazane przez Koleje również takiego tytułu nie potwierdzają. Skoro więc nie było przeszkód do komunalizacji, gdyż P. nie miały tytułu prawnego do nieruchomości będącej jej przedmiotem, to decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest zgodna z prawem. Przywołane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania również nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy dokonując oceny, czy udowodniona została okoliczność, do której odwołują się przepisy ustawy komunalizacyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przedmiotowa sprawa dotyczyła komunalizacji mienia z mocy prawa, a zatem trudno było w tym przypadku w ogóle mówić o orzekaniu przez organy mającym na celu "interes społeczny" czy "słuszny interes obywateli". Należy przy tym zauważyć, że - jak wynika z akt sprawy – podstawą stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], były nie tyle ustalenia faktyczne a wykładnia prawa materialnego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.