I OSK 2027/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Jolanta Rajewska (spr.) NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 612/05 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 612/05, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...][...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 6, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 2 i 3, art. 23, art. 24, art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 288, poz. 2255, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa), odmówił J. Ż. przyznania zasiłku rodzinnego na R. Ż. i .S. Ż. wraz z dodatkiem z tytułu urodzenia drugiego syna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], powołując art. 138 § 1 pkt 1 kpa, powyższą decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku zbiegu prawa rodziców do świadczeń rodzinnych, świadczenia te wypłaca się temu z rodziców, który pierwszy złożył wniosek. Stosownie zaś do art. 48 ust. 2 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, zasiłek rodzinny oraz dodatki z tytułu urodzenia dziecka, w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. przyznają i wypłacają swoim pracownikom pracodawcy zatrudniający w dniu 31 marca 2004 r. co najmniej 5 pracowników. Pierwszy wniosek o zasiłek rodzinny złożył w swoim zakładzie pracy mąż J. Ż. i wnioskowane świadczenie zostało mu przyznane. Odlewnia "Z", Sp. z o.o., pracodawca Ja. Ż., na dzień 31 marca 2004 r. wykazywała 78 pracowników zgłoszonych do ubezpieczenia społecznego. Z tego względu, dopóki mąż wnioskodawczyni pozostaje w stosunku pracy, jedynie jego zakład pracy uprawniony jest do wypłaty wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Odlewnia "Z", mimo że nie wypłaca pracownikom wynagrodzenia, nie jest w stanie upadłości czy likwidacji. Sama niewypłacalność spółki nie daje podstaw do przejęcia przez organ administracji publicznej obowiązków ciążących na pracodawcy. Prezydent Miasta [...] zasadnie zatem uznał, że nie jest właściwym do ustalenia i wypłaty J. Ż. wnioskowanego zasiłku rodzinnego i przysługujących do niego dodatków. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] J. Ż. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, podkreślając, że jej mąż w swoim zakładzie pracy ubiegał się o zasiłek rodzinny tylko na syna R.. Drugi syn, S., urodził się w listopadzie 2004 r. Wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu urodzenia tego dziecka złożyła wyłącznie skarżąca. Niezrozumiałe są zatem decyzje o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu urodzenia S. Ż.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło przy tym, że wniosek J. Ż. z grudnia 2004 r. obejmował przyznanie zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci: R. Ż. i S. Ż. oraz dodatku z tytułu urodzenia drugiego syna. Wcześniej mąż skarżącej pobierał zasiłek rodzinny na R. Ż. Intencją ustawodawcy, mimo iż nie wynika to wprost z przepisów prawa, było nierozdzielanie poszczególnych członków rodziny i realizowanie wszystkich świadczeń przez jeden podmiot. Skoro właściwym do przyznania i wypłaty zasiłku na R. Ż. była Spółka Odlewnia "Z", to ten zakład pracy był właściwy do przyznania i wypłaty zasiłku także na S. Ż.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Świętochłowice z dnia 16 maja 2005 r. w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu Sąd podał, że zadaniem administracji publicznej jest zaspokajanie potrzeb danej wspólnoty. W niniejszej sprawie organy orzekające powinny podjąć wszelkie możliwe i zgodne z prawem działania zmierzające do udzielenia pomocy pracownikom Odlewni "Z" oraz osobom pozostającym na ich utrzymaniu, a nie "zasłaniać się" przepisami prawa. W aktach sprawy nie ma dokumentów, na podstawie których organy administracji wywiodły, iż mąż J. Ż. złożył w zakładzie pracy wniosek o przyznanie zasiłku, a następnie pobierał ten zasiłek. Przeciwnie, ze względu na brak personelu zajmującego się sprawami pracowniczymi w tym zakładzie, można wnioskować, że J. Ż. nie złożył, w sposób prawnie skuteczny, stosownego wniosku, a tym samym pracodawca męża skarżącej nie stał się podmiotem zobowiązanym do wypłaty przedmiotowego zasiłku. Może na to wskazywać fakt przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych części obowiązków Odlewni "Z." i wypłacanie za tego pracodawcę w okresie od maja do grudnia 2004 r. świadczeń z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Niepoczynienie w tym zakresie niezbędnych ustaleń ma istotne znaczenie w sprawie, ponieważ gdyby mąż skarżącej nie złożył w sposób skuteczny wniosku, to w sprawie nie miałby zastosowania art. 27 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do którego w przypadku zbiegu praw pierwszeństwo ma ten kto pierwszy złoży stosowny wniosek. Organy naruszyły zatem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, gdyż nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego i nie wyjaśniły kluczowej dla sprawy okoliczności, wpływającej na ustalenie podmiotu uprawnionego do realizacji wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji powinny zatem ustalić, czy skarżąca rzeczywiście otrzymywała zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem. W przypadku, gdy zakład pracy męża faktycznie wypłacił takie świadczenie, prowadzenie postępowania będzie bezprzedmiotowe i organ będzie zobowiązany umorzyć to postępowanie. Poczynienie odmiennych ustaleń powinno oznaczać obowiązek podjęcia stosownych działań. Sąd zauważył ponadto, że powołany przez Kolegium art. 49 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który nakazuje realizację świadczeń rodzinnych jednemu podmiotowi, nie obowiązywał w okresie kiedy podejmowana była zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, jak również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazało art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku narusza art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Teza, jakoby mąż J. Ż. złożył w swoim zakładzie pracy wniosek o zasiłek rodzinny i zasiłek ten został mu przyznany, wynika z treści oświadczenia Ja. Ż., w którym wskazał on, że jego zakład pracy nie wypłaca mu wynagrodzenia oraz zasiłku rodzinnego i dlatego wnosi o przyznanie tego zasiłku niepracującej żonie. W związku z tym uznać należy, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy. Nie może być zatem mowy także o naruszeniu wskazanych przepisów przez organ odwoławczy. Kolegium przypomniało ponadto, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organ administracji obowiązany jest działać na podstawie prawa. Niezasadny jest zatem argument Sądu I instancji, iż stosując przepisy prawa organy administracji "zasłaniają się" nimi, lekceważąc potrzeby wspólnoty. SKO w [...] podtrzymało także stanowisko, zgodnie z którym świadczenia rodzinne winny być przyznawane i wypłacane przez jeden podmiot, którym w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest zakład pracy Jarosława Żaczek. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Ż. wniosła o jej odrzucenie, ponownie wyjaśniając, że zakład pracy męża od dłuższego czasu nie prowadził działalności i nie posiadał majątku pozwalającego na zaspokojenie potrzeb pracowników. Skarżąca przyznała, że jej mąż złożył wniosek o zasiłek rodzinny na starszego syna i zasiłek ten został mu przyznany. Jednak nie było faktycznej możliwości złożenia u pracodawcy męża wniosku o zasiłek wraz z dodatkiem z tytułu urodzenia drugiego dziecka. J. Ż. podkreśliła również, że obecnie zarówno ona, jak i jej mąż zarejestrowani są w urzędzie pracy. Niemoralny jest zatem wniosek SKO w [...] o zasądzenie kosztów postępowania od dwojga bezrobotnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.)., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Należy w niej zatem podać wszystkie przepisy, których naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji, określić postać zarzuconego naruszenia prawa materialnego lub procesowego, a w tym ostatnim przypadku wykazać dodatkowo, że uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazane podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności badawczej Sądu II instancji. Sąd ten nie jest bowiem uprawniony do zastępowania stron oraz konkretyzowania, korygowania i uzupełniania za nie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może też domniemywać intencji skarżącego i samodzielnie wywodzić dodatkowych podstaw kasacyjnych z uzasadnienia rozpatrywanego środka zaskarżenia. Poza przypadkami określonymi w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. niedopuszczalne jest zatem badanie zaskarżonego wyroku pod kątem innych uchybień niż wytknięte w podstawach kasacyjnych. Z uwagi na taki zakres kontroli oraz ściśle określone wymogi formalne i materialne sporządzenie skargi kasacyjnej powierzono profesjonalnym pełnomocnikom (art. 175 ustawy P.p.s.a). Tak zwany przymus adwokacko-radcowski, zdaniem ustawodawcy, miał gwarantować odpowiedni poziom wnoszonego środka zaskarżenia, umożliwiający NSA dokonanie pełnej oceny zaskarżonego orzeczenia. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. Jej autor w podstawach kasacyjnych nie powołał jednak żadnych tego typu norm. Zarzucił Sądowi I instancji jedynie naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Tak postawiony zarzut jest całkowicie chybiony. Powołane przepisy określają obowiązki organów administracji publicznej a nie sądu. Sąd wojewódzki, rozpoznając wniesioną do niego skargę, dokonuje jedynie kontroli i oceny czy organ rozstrzygając sprawę, przestrzegał nałożonych na niego obowiązków, wynikających między innymi z powołanych art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Sam jednak tych przepisów nie stosuje. Postępowanie sądowoadministracyjne uregulowane jest przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Posiłkowo – ale tylko w zakresie uregulowanym w art. 106 § 5 tej ustawy - do postępowania dowodowego mają też zastosowanie określone przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Kwestionując ustalenia faktyczne tkwiące u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, należy zatem powołać konkretne przepisy powołanej ustawy P.p.s.a. oraz wykazać, że takie uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Tego typu zarzutów w skardze kasacyjnej jednak nie sformułowano. Na marginesie należy zauważyć, że stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie można wywodzić z przepisów późniejszych. Art. 49 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych został dodany art. 27 pkt 25 lit. b ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) i wszedł z życie dopiero od 1 września 2005 r. Nie mógł on mieć zatem zastosowania do sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją podjętą przed wskazaną datą. Rozumowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w tym zakresie jest zatem oczywiście błędne. Z powyższych względów skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.