I OSK 3780/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 121/18 o odrzuceniu skargi S. C. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie propozycji służby postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z 28 marca 2018 r., II SA/Bd 121/18, odrzucił skargę S. C. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie propozycji służby. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że propozycje przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948, z późn.zm., dalej jako: "PwKAS") nie są władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne (decyzje, postanowienia) w sposób, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Nie stanowią one również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Aby możliwe było zakwalifikowanie wskazanego przez skarżącego przedmiotu zaskarżenia do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z 4 lutego 1998 r., II SA 1367/97, postanowienia NSA: z 15 grudnia 2010 r., II GSK 8/10 i z 16 grudnia 2013 r., II FSK 2968/13). Ponadto, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Tymczasem propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 PwKAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 PwKAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z 13 marca 2000 r., K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków prawnokształtujących. Taka czynność nie jest również aktem lub czynnością podjętą w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle powyższego należy stwierdzić, że p.p.s.a. wyklucza możliwość rozpoznania skargi na bezczynność w tym przedmiocie. Żądana przez skarżącego czynność organu nie mieści się bowiem w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego – art 3 § 3 p.p.s.a. PwKAS weszły w życie z dniem 1 marca 2017 r. Ustawa ta w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w art. 165 i następnych. Z przepisów tych wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej (art. 169 ust. 4) przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Kontynuacją tej regulacji są przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947; dalej jako: "ustawa o KAS"). Zgodnie z jej art. 277, zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy o KAS, sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Dodatkowo należy również zwrócić uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych i całkowicie wyłączona ich właściwość w sprawach ze stosunków pracy. W skardze kasacyjnej S. C., zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy "z dnia 2017-08-02 r. sygn. akt: II SA/Bd 121/17", wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości, ewentualnie na podstawie art. 176 § pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Na podstawie art. 174 § 1 i § 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust 7 PwKAS przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja służby nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością w zakresie administracji publicznej a organ nie ma obowiązku jej wydania, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej a organ ma obowiązek jej wydania nałożony przepisami prawa, gdyż w przeciwnym wypadku pozostaje w bezczynności w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że skarga jest z innych przyczyn niedopuszczalna i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-9 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna z tego względu, że sprawa dotyczy podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną (lub innym aktem/czynnością z zakresu administracji publicznej), ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 PwKAS) i nie sposób tym samym uznać, że jest to sprawa wynikająca z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w jej odrzucenia a tym samym naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 3) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz w zw. z pkt 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe w przypadku bezczynności organu i nie wydania decyzji lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 4) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust.2 ustawy o KAS, przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza; 5) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 PwKAS a także w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną (ani innym aktem/czynnością z zakresu administracji publicznej), ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 PwKAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku organ pozostaje w bezczynności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 6) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjne organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego, e) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 173 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. O tym, czy wnoszący skargę kasacyjną jest stroną, przesądza spełnienie przesłanek z art. 32 lub 33 w zw. z art. 50 p.p.s.a., a nie uznanie danego podmiotu za stronę przez sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę, ponieważ jest to jedna z przesłanek warunkujących dopuszczalność skargi (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, LexPolonica nr 381788 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62). Stosownie zaś z art. 176 § 1 pkt 1 skarga kasacyjna powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części. Oznaczenie zaskarżonego orzeczenia powinno wskazywać dane takie jak: nazwę sądu, nazwę orzeczenia, datę i sygnaturę, w sposób umożliwiający jego identyfikację. Niemożność zidentyfikowania zaskarżonego orzeczenia skutkuje koniecznością odrzucenia skargi kasacyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 178 p.p.s.a. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków (art. 180 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przechodząc do oceny dopuszczalności skargi kasacyjnej podnieść należy, że w jej treści kilkakrotnie powtórzone zostało, że skarżący kasacyjnie zaskarża "postanowienie z 2017-08-02, sygn. akt II SA/Bd 121/17". Wskazać należy, że ww. orzeczenie (a konkretnie wyrok) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 2 sierpnia 2017 r., II SA/Bd 121/17, stanowi rozstrzygnięcie w zupełnie innej sprawie, między innymi podmiotami, tj. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Toruniu (obecnie Dyrektora Administracji Skarbowej w Bydgoszczy) z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Tymczasem, sprawa dotycząca skargi S. C. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie propozycji służby, została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z 28 marca 2018 r. pod sygn. akt II SA/Bd 121/18. Co więcej w skardze kasacyjnej, w akapicie zatytułowanym "[Zaskarżone orzeczenie]", wskazano, że "postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2017-08-02 (sygn. akt: II SA/Bd 121/17" została odrzucona w całości skarga wniesiona przez skarżącego na bezczynność Organu", co nijak ma się do przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie, tj. w sprawie II SA/Bd 121/18, którym było pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z [...] maja 2017 r. a nie bezczynność. Ponadto, w zarzutach kasacyjnych cały czas mowa jest o "skarżącej" a nie o skarżącym, którym ewidentnie jest S. C. Autor skargi kasacyjnej wielokrotnie wskazuje również na "przedłożenie skarżącej propozycji służby/pracy". Z akt niniejszej sprawy w sposób jednoznaczny wynika natomiast, że skarżącemu nie przedstawiono żadnej propozycji służby/pracy. Przedmiotem skargi uczyniono bowiem pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z [...] maja 2017 r. informujące skarżącego, że organ nie składa mu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej oraz że na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest jednak, że kwestia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy wyrażającą się w braku złożenia S. C. propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, pomimo istnienia ku temu – w ocenie skarżącego – ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 PwKAS, była przedmiotem rozpoznania w sprawie II SAB/Bd 9/18, w której postanowieniem z 28 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę odrzucił, zaś Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 24 września 2019 r., I OSK 2469/18, oddalił skargę kasacyjną od tego postanowienia. Tym samym, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, skargę kasacyjną należało odrzucić, albowiem wbrew wymogowi określonemu w art. 173 § 2 p.p.s.a. została złożona przez podmiot nie będący stroną postępowania w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 2 sierpnia 2017 r., II SA/Bd 121/17, który oznaczony został w skardze kasacyjnej jako przedmiot jej zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.